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國家“十四五”規(guī)劃綱要第一次提出“抵邊村鎮(zhèn)”概念。對(duì)大眾而言，這是一個(gè)陌生的概念。但是，這是極其重要的區(qū)域。到2018年，全國陸地抵邊縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)（縣、市、旗、區(qū)）共140個(gè)，約占全國縣級(jí)行政區(qū)劃總數(shù)的4.9%；下轄1300多個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)（包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、蘇木、嘎查、國有農(nóng)場、國有林場、兵團(tuán)團(tuán)場），占全國的3.5%；戶籍人口2374.7萬人，占全國的1.7%；GDP為9264.2億元，占全國的1.0%；陸域面積很大，約180萬平方公里，占整個(gè)國土面積的18.8%。在國家全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化和推進(jìn)共同富裕的過程中，不要忘記占國土面積18.8%的抵邊村鎮(zhèn)。國家“十四五”規(guī)劃綱要第一次把抵邊村鎮(zhèn)作為一個(gè)特殊類型提出來，要加以重點(diǎn)支持發(fā)展。在140個(gè)抵邊縣級(jí)行政區(qū)中，最多是新疆，有35個(gè)，接著是云南25個(gè)、內(nèi)蒙20個(gè)、黑龍江18個(gè)、西藏18個(gè)、吉林10個(gè)、遼寧5個(gè)、甘肅1個(gè)。

#1

抵邊村鎮(zhèn)戰(zhàn)略地位

第一，安邦定國的前沿陣地。抵邊村鎮(zhèn)的每一寸土地和每一塊巖石，都是國家主權(quán)和尊嚴(yán)的具體體現(xiàn)，是國家安全的戰(zhàn)略防線，是捍衛(wèi)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整的安全屏障。

第二，國家自然生態(tài)安全屏障。北部、西北和西藏邊境地區(qū)是生態(tài)脆弱區(qū)，東北和西南云桂地區(qū)是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。全國主體功能區(qū)劃有12個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)設(shè)在邊境地區(qū)，各級(jí)地方政府在沿邊地區(qū)設(shè)立了不同層次、不同類型的自然保護(hù)區(qū)。因此，抵邊村鎮(zhèn)不僅僅是邊防的前沿陣地，也是自然生態(tài)安全的邊界。

第三，內(nèi)陸沿邊開放的重要載體。20世紀(jì)80年代以來，國家開始設(shè)邊境口岸，以及邊境經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、跨國經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等開放平臺(tái)。到目前為止，有8個(gè)國家重點(diǎn)開發(fā)開放實(shí)驗(yàn)區(qū)、17個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、7個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、73個(gè)沿邊國家級(jí)口岸、33個(gè)省級(jí)口岸都分布在邊境這些地方。此外，還有189個(gè)邊貿(mào)互市點(diǎn)，發(fā)展小額跨境貿(mào)易，進(jìn)出口貨物量和出入境人次均占全國的11%左右。

第四，跨境民間交往的門戶樞紐。國家間的關(guān)系，當(dāng)然取決于國家格局，國際格局，但抵邊村鎮(zhèn)與周邊鄰國山水相連、地緣相近、血緣相親、人文相通、商緣相聯(lián)，抵邊村鎮(zhèn)的邊民互市、跨境旅游、人文交流等跨境民間交往頻繁，是國與國之間增進(jìn)信任、加強(qiáng)合作的重要門戶樞紐。這個(gè)是國家與國家之間增加信任很重要的樞紐，這也是抵邊村鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位之一。

#2

抵邊村鎮(zhèn)建設(shè)

國家對(duì)于抵邊村鎮(zhèn)建設(shè)，特別是80年代以來，國家陸續(xù)出臺(tái)一系列政策，以支持抵邊村鎮(zhèn)的開放發(fā)展。主要有兩方面工作：

第一，沿邊開放和富民興邊行動(dòng)。沿邊開放設(shè)立了各種開放平臺(tái)，包括口岸等等，這里面很重要的是1999年開始實(shí)施的興邊富民行動(dòng)，興邊富民行動(dòng)以邊境縣（市、旗）為重點(diǎn)，持續(xù)增加基礎(chǔ)設(shè)施投資等建設(shè)投資。2020年“十四五”規(guī)劃綱要提出，作為特殊地區(qū)加以支持，可以預(yù)計(jì)國家對(duì)抵邊村鎮(zhèn)的支持力度、投資力度還會(huì)繼續(xù)加大。

第二，邊防建設(shè)。1994年黨中央、國務(wù)院做出了在全國陸地邊境進(jìn)行大規(guī)模的邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策。中國從明朝朱元璋開始，奉行的都是防御性性國防政策，過去看地圖，國道等基礎(chǔ)設(shè)施快到邊境幾十公里的地方，基本上就不再修了。什么原因呢？過去國內(nèi)比較弱的時(shí)候，我打不過你，我們不惹麻煩，我們在邊境的地方建設(shè)活動(dòng)很少，邊民不斷的往后面、內(nèi)陸撤，這個(gè)是明朝朱元璋就開始奉行的政策。一直到2009年，中俄兩國政府正式批準(zhǔn)《中華人民共和國東北地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦遠(yuǎn)東地區(qū)及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要（2009-2018）》，東北地區(qū)的各種交通公路、鐵路才開始往邊境的地方大規(guī)模延伸，跟俄羅斯進(jìn)行連通。1994年是邊防建設(shè)第一次大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。到2005年，大體上建設(shè)了1.5萬公里的邊防巡邏路，建設(shè)了4000多公里的邊境鐵絲網(wǎng)。為了防控新冠肺炎疫情，云南邊境還在建邊境鐵絲網(wǎng)。當(dāng)然，它怎么優(yōu)化是另外的問題，邊境鐵絲網(wǎng)一是造成邊民之間的往來非常困難；第二對(duì)生態(tài)有影響，比如說邊境的地方，往往都是生態(tài)保護(hù)區(qū)，但是鐵絲網(wǎng)一建，野生動(dòng)物很難進(jìn)行遷徙，遷徙路線被打斷。同時(shí)，邊境鐵絲網(wǎng)不是沿著邊境建，一般都是沿著比較容易的公路建，所以鐵絲網(wǎng)外圍往往有幾公里、幾十里距離，甚至是更遠(yuǎn)的地方。從國土來講是我們的國土，但是在鐵絲網(wǎng)外圍沒有國人活動(dòng)。邊境鐵絲網(wǎng)怎么優(yōu)化這是一個(gè)問題，是可以討論的。但是，鐵絲網(wǎng)建設(shè)是邊防建設(shè)一個(gè)的重要手段。2006年開始開展第二輪的邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是智能邊防和“三基”工程建設(shè)。十八大以來，與富民興邊行動(dòng)相結(jié)合，主要是開展民生基礎(chǔ)設(shè)施、防衛(wèi)設(shè)施和機(jī)動(dòng)保障設(shè)施建設(shè)。

#3

新時(shí)代的新問題？

一是誰來守邊？邊境的地方，靠近邊境的村鎮(zhèn)人口銳減，從東北到西北再到西南，抵邊村鎮(zhèn)人口大量流失，成了普遍現(xiàn)象。比如說，相比90年代人口高峰期，琿春市45個(gè)抵邊村鎮(zhèn)人口減少60%以上；即使西藏日喀則南部邊境以放牧為主的，現(xiàn)在年輕勞動(dòng)力也大量流失，很多村莊已經(jīng)沒有年輕人了。這里有幾個(gè)原因：一是歷史原因，朱元璋開始堅(jiān)持防御性邊防，人口往后撤；二是自然條件惡劣，往往都是高寒地區(qū)或山區(qū)；三是邊境管理上只出不進(jìn)；四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后原因。另外，現(xiàn)在這些地方大部分出現(xiàn)了婚育人口性別比例嚴(yán)重失調(diào)，有的村莊已經(jīng)好幾年沒有結(jié)婚生孩子的現(xiàn)象。這就出現(xiàn)誰來守邊疆的問題，單靠我們的邊防部隊(duì)肯定有問題。

二是富民路在何方？還是靠天吃飯。農(nóng)耕和放牧是多數(shù)抵邊村鎮(zhèn)農(nóng)牧民收入主要來源，但這種地方往往是高寒、干旱、崇山峻嶺的地方，自然條件成為他們提高收入的制約瓶頸，所以有一些抵邊村鎮(zhèn)，盡管我們國家正在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，但他們還是用傳統(tǒng)的方式耕種、放牧。

#4

抵邊村鎮(zhèn)發(fā)展的制約條件

第一，地廣人稀，缺乏本地市場效應(yīng)。在140個(gè)邊境縣級(jí)行政區(qū)，人口密度僅為12.9人/平方公里，遠(yuǎn)低于全國144人/平方公里。其中，東北邊境縣人口密度為32.3人/平方公里，北部邊境縣人口密度為2.7人/平方公里，西北邊境縣人口密度為10.4人/平方公里，西藏邊境縣人口密度為1.2 人/平方公里，西南邊境縣人口密度為82.9人/平方公里?；A(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)設(shè)施滯后。140個(gè)邊境縣中，有43個(gè)屬于國家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣(全國共592個(gè))。

第二，面對(duì)的都是相對(duì)貧窮的國家，具有更多的非市場圖景。沿海地區(qū)發(fā)展高度依賴市場，市場機(jī)制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。邊境地區(qū)則不同，西南地區(qū)和南亞東南亞地區(qū)、西北地區(qū)和中亞阿拉伯世界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，“非西方”、“第三世界”的商業(yè)規(guī)則影響深遠(yuǎn)，市場意識(shí)和市場規(guī)則薄弱，內(nèi)生動(dòng)力不足。面對(duì)的都是第三世界，所以他們發(fā)展路徑，奉行的可能都是非市場途徑。我們到西藏一些抵邊的地方，賣羊都是一頭一頭賣的，沒有一斤一斤賣，要么一頭買走，而且還是活的，屠宰好的還沒有，是一個(gè)非市場途徑。

第三，地方政府有更多的“社會(huì)主義”經(jīng)驗(yàn)，等靠要思想相對(duì)比較嚴(yán)重。在發(fā)展道路上，沿海地區(qū)始終面向西方發(fā)達(dá)國家，通過“拿來主義”，引進(jìn)西方技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)；邊境地區(qū)的發(fā)展始終得益于1949年之后國家的統(tǒng)籌規(guī)劃，具有更多的“社會(huì)主義”經(jīng)驗(yàn)，政府和計(jì)劃發(fā)揮更大作用，“等靠要”思想比較嚴(yán)重。

第四，毗鄰國家欠發(fā)達(dá)，開放的作用難以發(fā)揮。邊境地區(qū)接鄰的國家或地區(qū)都是欠發(fā)達(dá)國家，甚至是全球最貧困國家。新疆、西藏、云南、廣西、內(nèi)蒙古和東北地區(qū)等接鄰地區(qū)都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)也是經(jīng)濟(jì)狀況不好的地區(qū)。向鄰近國家或地區(qū)開放效果不彰，向發(fā)達(dá)國家開放則受身居內(nèi)陸、物流成本高的限制。

#5

分類施策，發(fā)展抵邊村鎮(zhèn)

對(duì)于這些抵邊村鎮(zhèn)，我們主要提出以下幾個(gè)發(fā)展策略。

一是以抵邊村鎮(zhèn)為重點(diǎn)，分類施策。2015年以前，富民興邊行動(dòng)以縣甚至以地級(jí)市為單位，范圍太大，國家投資的效果有限。建議以抵邊村鎮(zhèn)為重點(diǎn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。例如，云南25個(gè)邊境縣，下轄270個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃單位，但實(shí)際抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)107個(gè)、453個(gè)抵邊行政村、1467個(gè)抵邊自然村落。對(duì)于邊界未劃定地區(qū)，實(shí)行軍民融合、人抵邊，按人數(shù)實(shí)名補(bǔ)助，提高補(bǔ)助幅度，直達(dá)邊民。對(duì)于邊界劃定地區(qū)，突出優(yōu)勢區(qū)位，實(shí)行集聚發(fā)展，適度撤并“空心”村鎮(zhèn)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口向抵邊公路、邊境口岸、邊民互市點(diǎn)集聚。

二是強(qiáng)化以現(xiàn)代交通為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)外連接邊境口岸、鄰國口岸，對(duì)內(nèi)連接縣城、區(qū)域中心城市，加快鐵路、高速公路、機(jī)場等現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在東北邊境面向東北亞開展次區(qū)域合作，打通俄蒙中朝韓國際大通道；北部邊境聚焦中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊，優(yōu)化口岸鐵路、公路等設(shè)施條件；西北邊境面向中亞、西亞合作，推進(jìn)與周邊國家的道路連接；西藏邊境面向以尼泊爾為重點(diǎn)方向的南亞開放，重點(diǎn)建設(shè)邊防公路、抵邊道路；西南邊境面向西部陸海新通道建設(shè)，加快聯(lián)通口岸的高速公路網(wǎng)及物流樞紐、港口、轉(zhuǎn)運(yùn)中心等建設(shè)。

三是突出沿邊開放平臺(tái)，建設(shè)重點(diǎn)抵邊村鎮(zhèn)。突出邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊境口岸、邊貿(mào)互市點(diǎn)的開放窗口作用，扶持特色產(chǎn)業(yè)集聚；合理布局，適度集聚，建設(shè)重點(diǎn)抵邊村鎮(zhèn)，形成以抵邊鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)為重點(diǎn)、以重點(diǎn)抵邊行政村為節(jié)點(diǎn)、以抵邊村落為網(wǎng)絡(luò)的抵邊村鎮(zhèn)體系。加強(qiáng)重點(diǎn)抵邊村鎮(zhèn)的人居環(huán)境建設(shè)，尤其是公路、牧道建設(shè)，并與國道、高速公路連接。

四是發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)，強(qiáng)化轉(zhuǎn)化增殖。依托抵邊村鎮(zhèn)森林、草原資源豐富的比較優(yōu)勢，發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)、草業(yè)、特色林果業(yè)，培育特色農(nóng)業(yè)品牌。依托東北邊境 糧食主產(chǎn)區(qū)，西北邊境、西藏邊境、西南邊境等地的民族醫(yī)藥，北部邊境的牧業(yè)基礎(chǔ)，重點(diǎn)扶持農(nóng)產(chǎn)品加工、中藥材加工、乳制品加工、皮制品加工等農(nóng)牧產(chǎn)品加工。依托邊境地區(qū)風(fēng)光電資源豐富優(yōu)勢，促進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動(dòng)邊境地區(qū)電商和跨境電商發(fā)展，克服地處邊遠(yuǎn)地區(qū)的信息和營銷瓶頸。

教 授 簡 介

林 善 浪

同濟(jì)經(jīng)管 經(jīng)濟(jì)與金融系教授、博士生導(dǎo)師，同濟(jì)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)研究所所長；

上海新興城市與區(qū)域發(fā)展研究院院長，上海管理教育學(xué)會(huì)副會(huì)長、福建工商管理學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國發(fā)展研究會(huì)常務(wù)理事、國務(wù)院僑辦僑務(wù)理論（上海）研究基地專家顧問等；

先后承擔(dān)國家社科基金、國家教育部社科規(guī)劃等省部級(jí)以上科研課題20余項(xiàng)，承擔(dān)近20個(gè)?。ㄊ小^(qū)）100個(gè)地區(qū)的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃項(xiàng)目，出版專著11本，發(fā)表學(xué)術(shù)論文百余篇，獲得省部級(jí)以上科研獎(jiǎng)勵(lì)7項(xiàng)。

研究領(lǐng)域：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)；微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)

教授觀點(diǎn)往期回顧