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近日，我院公共管理系教授諸大建在解放日報客戶端上觀新聞發(fā)表關(guān)于上海五大新城的文章，提出五大新城要在城市發(fā)展戰(zhàn)略、“產(chǎn)城人”融合、軌道交通網(wǎng)絡(luò)、制度創(chuàng)新和治理四個方面發(fā)力。以下為刊發(fā)原文。

上海“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局。其中，“新城發(fā)力”指的是打造嘉定、松江、青浦、奉賢和南匯等五個新城。在我看來，“新城發(fā)力”是上海21世紀城市發(fā)展塑造新空間的戰(zhàn)略性課題。對上海來說，新城建設(shè)本身不是新事物，有新意的是要在新的高度上發(fā)力。那么，什么是新的高度？又該如何發(fā)力呢？今天的演講，我就此談?wù)剛€人的一些思考。

改革開放40多年來，上海城市發(fā)展的資源集聚和政策重心是占市域空間六分之一的城市核心部分。最初是外環(huán)線以內(nèi)600多平方公里的中心城區(qū)，后來擴展到虹橋、閔行、寶山、川沙等4個片區(qū)，由此組成了上海2035城市總體規(guī)劃劃定的占地大約1191平方公里的主城區(qū)。周邊的長三角城市要跟上海接軌，大城市如南京、杭州，小城市如昆山、嘉善，都是跟上海市中心接軌，不會說與郊區(qū)新城接軌。現(xiàn)在建設(shè)五個新城，就是要從單一中心城區(qū)的向外發(fā)力，變?yōu)椤?個中心+5個新城”的網(wǎng)絡(luò)化、多中心的向外發(fā)力。空間上從原來1000多平方公里中心城市的對外輻射，轉(zhuǎn)變?yōu)閹浊椒焦锍鞘屑旱膶ν廨椛洹?/p>

要談新城發(fā)力的問題，先要明確五個新城的定位。現(xiàn)在對五個新城的定位是獨立的綜合性節(jié)點城市。其實，“獨立”和“綜合”的定位在2001版上海城市總體規(guī)劃中已經(jīng)提出，說的是“建設(shè)距中心城一定距離并具有產(chǎn)業(yè)、居住、服務(wù)文化設(shè)施等綜合功能的中等規(guī)模城市，具有較強的獨立性，以達到中心城向外疏解的功能”。當時已經(jīng)指出，新城與衛(wèi)星城的區(qū)別在于依托母城的緊密程度和相對獨立程度，衛(wèi)星城是母城的一個功能相對單一的單元，而新城強調(diào)功能的綜合性和相對獨立性。從這個角度說，此次提出“新城發(fā)力”，關(guān)鍵應(yīng)該落在“節(jié)點”上。節(jié)點城市的作用主要不是對內(nèi)的，而是對外的，因此，節(jié)點城市自然要有相當強的獨立性和綜合性。

新城發(fā)力，意味著上海城市空間的發(fā)展真正開始從中心城市的極化發(fā)展進入到都市圈的抱團發(fā)展。節(jié)點城市是新城所在發(fā)展軸和新城本身競爭力的函數(shù)。新城發(fā)力，需要不同程度地在上述兩個方面強身健體。對于五個新城來說，有的具有發(fā)展軸的優(yōu)勢但是需要強化自身的節(jié)點城市功能，有的已經(jīng)具有一定的城市經(jīng)濟功能但是還沒有形成對外發(fā)力的發(fā)展軸，有的在對外發(fā)展軸和自身競爭力兩個方面都有待強化。

從2001年版上海城市總體規(guī)劃的11個新城，凝練到目前的5個新城，一個主要考慮是新城要在上海對外的發(fā)展軸上發(fā)生作用。例如，嘉定主要是在滬寧線上，今后還要在南通方向形成新的發(fā)展軸；青浦主要是往湖州方向；松江主要是往杭州方向；奉賢主要是在上海南部的杭州灣方向；南匯今后要有舟山、寧波方向的戰(zhàn)略考慮。每一個發(fā)展軸上的節(jié)點城市都要起到“二傳手”、增長極的作用，輻射長三角城市群更廣泛的地區(qū)。因此，新城的發(fā)展戰(zhàn)略和城市規(guī)劃不能只關(guān)注自身，而是要做成一個有區(qū)域聯(lián)動謀劃的新城市規(guī)劃。在新城范圍內(nèi)布局產(chǎn)業(yè)、交通、教育、醫(yī)療、文化、生態(tài)等功能，絕對不能“自娛自樂”，一定要想著新城能為近滬城市、長三角城市群甚至更大的范圍提供什么樣的服務(wù)，而不僅僅滿足新城自身的人口與發(fā)展。

新城本身的競爭力涉及產(chǎn)業(yè)、人口、城市的協(xié)同和融合。按照相關(guān)文件制定的目標，到2025年五個新城常住人口總規(guī)模要達到360萬左右，新城所在區(qū)GDP總量達到1.1萬億，這意味著用占上海建設(shè)用地20%的面積，吸納15%的常住人口，產(chǎn)生大約25%的GDP。數(shù)字背后的發(fā)展意義，是要把五個新城建設(shè)成為“產(chǎn)城人”融合的上海大都市圈的高能級新城市。

在產(chǎn)業(yè)方面，五個新城規(guī)劃發(fā)展的產(chǎn)業(yè)重點各不相同，需要在上海大都市圈發(fā)揮各自不同的對外作用。一個重要的實踐問題和理論問題是，五個新城要不要具有某些方面的全球城市功能？傳統(tǒng)的全球城市理論認為，以總部形式表現(xiàn)的金融和貿(mào)易等功能，一般應(yīng)該集中在全球城市的中央商務(wù)區(qū)（CBD）和都會區(qū)。但是近年來的全球城市區(qū)域理論認為，全球城市的功能應(yīng)該是貿(mào)易、金融、信息技術(shù)的綜合體，與第四次工業(yè)革命相一致，頭部產(chǎn)業(yè)的空間分布可以發(fā)生在更廣闊的全球城市區(qū)域里。如果這樣的發(fā)展是大趨勢，那么，五個新城就需要在特色功能上有登高一步的戰(zhàn)略和謀劃，需要在特色制造業(yè)之外謀篇布局高端的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)。

在人口方面，值得討論的是新城發(fā)展的人口增加主要是來自何處。有人認為，新城人口增量應(yīng)該來自主城區(qū)的分散。但基于過去20年的舊區(qū)改造成果，可以說從主城區(qū)進入郊區(qū)新城的人口已經(jīng)差不多了。有人認為，新城人口增量來自就地農(nóng)村人口的城市化。但上海的城市化率較高，這方面的人口進城也已經(jīng)差不多了。還有人認為，新城人口要增加，就要無條件對外放開。但上海人口進城的總體成本不可能無條件降低，這方面的增長潛力也不會很多。我認為，新城人口增長的來源應(yīng)該主要來自上海高校和國內(nèi)其他城市的應(yīng)屆畢業(yè)生。新城發(fā)力要結(jié)合自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局，吸納更多的應(yīng)屆畢業(yè)生以及有生態(tài)相關(guān)意義的人口，要研究新城中的大學(xué)學(xué)科專業(yè)與新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相容性。

在城市方面，大家都在強調(diào)新城發(fā)展要把公共服務(wù)事業(yè)提高到主城區(qū)的水平甚至更高，這當然是“產(chǎn)城人”融合的關(guān)鍵問題。但是有人認為提高這方面的能級，就是要將中心城區(qū)一些高能級的醫(yī)療、教育資源往節(jié)點城市轉(zhuǎn)移和輸送。對此，我有不同看法。新城剛開始建設(shè)的時候當然需要主城區(qū)扶持，但如果總是依賴主城區(qū)，期望資源空間轉(zhuǎn)移，實際上就是從左邊口袋換到右邊口袋，導(dǎo)致的后果是上海資源總量的攤薄和稀釋，難以增強上海城市的整體競爭力。

五個新城只有把內(nèi)生性的功能做強了，才能真正發(fā)展起來。研究新城發(fā)展，當年浦東開發(fā)的一個故事或可借鑒。浦東新區(qū)開發(fā)伊始，有外商問趙啟正主任（浦東新區(qū)管委會首任主任）一個問題：如果我生病了，在浦東能不能治療，還是要到黃浦江對岸的浦西去？這個問題具有挑戰(zhàn)性，趙啟正決定浦東必須建一個自己的三甲醫(yī)院，應(yīng)該有先進的醫(yī)療設(shè)施和高等級人才，現(xiàn)在全國榜上有名的浦東三甲醫(yī)院東方醫(yī)院就是這么搞起來的。今天我們討論新城發(fā)力，也應(yīng)該有這樣的設(shè)問。

從以上事例可以說明，五個新城的重要挑戰(zhàn)是如何培育自己的獨立競爭力，這個競爭力不是依賴于主城區(qū)的，而是新城通過做增量發(fā)展起來的。五個新城要有高明的政策和方法，面向全國、面向國際吸引人口和人才。新城發(fā)力的三個關(guān)鍵詞是獨立、綜合、節(jié)點，形象地作個概括：如果有一天，新城與主城區(qū)之間的潮汐式通勤人口減退了，就可以說是“獨立”了；如果新城的人不用到主城區(qū)去求學(xué)了，生病可以就地解決了，就可以說是“綜合”了；如果近滬城市和外圍地區(qū)的人，找工作、買房子、看病求學(xué)乃至休閑娛樂都到新城來了，就可以說是“節(jié)點”了。

從空間形態(tài)上來說，從中心城區(qū)向都市圈的轉(zhuǎn)化，有一個從同心圓空間形態(tài)向手掌狀空間形態(tài)轉(zhuǎn)化的過程。上海從主城區(qū)向“1+5”的市域都市圈轉(zhuǎn)化也需要這樣。一般來說，中心城區(qū)發(fā)展形成同心圓狀，環(huán)城高速路和地鐵網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)起了主要的作用；而從中心城區(qū)向都市圈轉(zhuǎn)化，需要用外向化的高速公路和軌道交通形成放射狀的空間形態(tài)。

中國城市化是以軌道交通網(wǎng)絡(luò)推動的具有后發(fā)優(yōu)勢的新型城市化，軌道交通發(fā)展從小到大要形成4個網(wǎng)絡(luò)：第一個是大城市中心城區(qū)的地鐵網(wǎng)，第二個是都市圈內(nèi)的市域或市郊鐵路網(wǎng)，第三個是城市群內(nèi)的城際鐵路網(wǎng)，第四個是城市群之間如上海到北京、上海到廣州、上海到成都的國家高鐵干線網(wǎng)。過去30多年，上海這樣的超大城市發(fā)展中心城區(qū)，交通方式主要基于大力發(fā)展地鐵網(wǎng)絡(luò)。但是這種模式再大規(guī)模地用來發(fā)展新城就有問題了。一方面，地鐵線越來越長，降低了地鐵作為主城區(qū)公共交通方式的效率和效果；另一方面，用地鐵來拉動新城發(fā)展會影響后者成為獨立的節(jié)點城市，新城常常因此成為末端而不是交通軸上的節(jié)點，結(jié)果是新城里的人往中心城跑，中心城里的人不愿到新城去。

如果說過去建設(shè)幾百公里長度的地鐵網(wǎng)絡(luò)，是上海主城區(qū)發(fā)展的一次交通變革和驅(qū)動力，那么未來大力建設(shè)幾百公里長的市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)，就是上海市域都市圈發(fā)展的又一次交通變革和驅(qū)動力。有關(guān)五個新城發(fā)力與市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，可以有三個戰(zhàn)略性的思考：一是要加強與國際交通樞紐特別是與虹橋國際樞紐的聯(lián)系；二是要加強對外與近滬城市的聯(lián)系，例如上海的西側(cè)建設(shè)嘉定—青浦—松江—金山市域線，往北要接通太倉，往南要接通平湖；三是要盡可能使市域鐵路在新城有站點，從一開始就從戰(zhàn)略上考慮站城融合，圍繞站點建設(shè)公共交通樞紐引導(dǎo)的城市發(fā)展。

“大虹橋”的定位是長三角整個城市群的中央商務(wù)區(qū)和極中極。“大虹橋”的戰(zhàn)略意義在于它是國際和國內(nèi)雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，具有大交通、大會展、大商務(wù)等功能?！按蠛鐦颉钡哪芗壥菄壹壓蛧H級的，五個新城當然要同它接軌，接受賦能，傳遞賦能。一個最基本的做法是，通過城際鐵路和市域鐵路把它們與“大虹橋”連接起來，一頭連接國際級的門戶樞紐，一頭連接都市圈中的江浙近滬城市。作為節(jié)點城市，每個新城在交通網(wǎng)絡(luò)和發(fā)展軸線上需要有雙向的傳導(dǎo)作用，例如嘉定新城要外通太倉，青浦新城要外通吳江，松江新城要外通嘉善，奉賢新城要經(jīng)金山外通平湖。五個新城與“大虹橋”的關(guān)系，要用交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的鏈接，引導(dǎo)經(jīng)濟社會等特定功能的擴展和延伸。

五個新城到2035年的目標人口都是100萬，意味著在空間上都有上海內(nèi)環(huán)線內(nèi)100多平方公里的建設(shè)用地規(guī)模。這就需要打破單中心圈層化發(fā)展的思維，形成幾個產(chǎn)城融合的多中心空間組團。要盡可能把地鐵、市鐵、城鐵引進來，圍繞不同能級的軌道交通站點，建設(shè)基于TOD（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)）的站城融合城市組團，從最基本的空間骨架入手解決產(chǎn)城分離、職住分離，實現(xiàn)向產(chǎn)城融合、職住平衡的城市轉(zhuǎn)型。

新城發(fā)力需要制度創(chuàng)新和治理發(fā)力

最后，我想談?wù)勑鲁侵卫?。管制是單一組織自上而下的科層式的管理，而治理則需要正式和非正式組織上下左右的多方合力。討論五個新城的治理高效問題，我覺得可以在有關(guān)區(qū)域聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的“汪道涵之問”上做一個引申。曾有人解釋“汪道涵之問”，說區(qū)域發(fā)展中每個城市都有自己的機制和活力，但它們彼此之間是同質(zhì)競爭的關(guān)系，結(jié)果就會在整體上出現(xiàn)“1+1

上海市域之外的治理高效問題，關(guān)鍵是不同行政區(qū)下有活力的城市如何一體化發(fā)展，這個問題是長三角一體化發(fā)展示范區(qū)正在探索的。我這里重點談一下上海市域內(nèi)部的治理高效問題，即同一行政區(qū)下有隸屬性的城市如何有活力和有較強的競爭力。上海的新城建設(shè)已有20年，目前的活力不及昆山這樣的縣級市。這正是上海強調(diào)新城發(fā)力的一個重要緣由。五個新城要治理高效，關(guān)鍵是要化解影響新城發(fā)展的體制機制問題。

在治理高效問題上，非常重要的是市、區(qū)兩級政府之間的協(xié)同——怎樣對新城發(fā)展的重大戰(zhàn)略、重大項目、重大事項簡政放權(quán)，實行效果與效率相結(jié)合的扁平化機制，同時又避免出現(xiàn)一放就亂、攤大餅圈地這樣的傳統(tǒng)發(fā)展模式。這需要系統(tǒng)性的體制安排和創(chuàng)新。在這方面，我們已有一些探索，例如新城要實行與主城區(qū)差別化的人口政策就是有含金量的創(chuàng)新。我覺得對于新城的扶持政策，有住房、人才、交通、公共服務(wù)、基建等一些具體的安排是重要的，但是這些扶持政策后面的深層含義是體制機制要沖破原來條塊分割的、垂直剛性的指揮機制，在以區(qū)為主、市區(qū)合作的基礎(chǔ)上，作出真正對新城發(fā)展有推動力的靈活而具有戰(zhàn)略性的安排。從這個意義上說，未來新城發(fā)展的成功首先應(yīng)該是制度創(chuàng)新、治理創(chuàng)新的成功。

治理高效需要對新城發(fā)力建立高要求的評價標準。我曾經(jīng)說過，城市特色功能、可持續(xù)性品質(zhì)、城市合作治理是城市發(fā)展理論與實踐的三個維度，它們可以分別對應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高績效治理。而將“三高”結(jié)合起來，就可以理解“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效”這個新城發(fā)展24字要求的內(nèi)在邏輯。

首先是高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活要關(guān)聯(lián)。高質(zhì)量發(fā)展對應(yīng)新城發(fā)展的特色功能，特別是對外圍區(qū)域有帶動意義的經(jīng)濟功能；高品質(zhì)生活對應(yīng)新城發(fā)展的地點質(zhì)量，包含可就業(yè)性、可居住性、可休閑性、可出行性等方面。新城發(fā)展要“產(chǎn)業(yè)引人”和“城市引人”雙管齊下才能成功，兩者聯(lián)結(jié)起來就是產(chǎn)城融合的本意。需要強調(diào)的是，五個新城都已經(jīng)有了一定的發(fā)展年頭，某種程度上說，新城品質(zhì)提升要適度超前于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能吸引人口和人才，做大做強。比如說，南匯新城要服務(wù)于國際航運、自由貿(mào)易等，這是它面向外部的特殊經(jīng)濟功能。但南匯必須要有高的城市生活品質(zhì)做支撐，如果相關(guān)行業(yè)的人口和人才不愿意住到新城來，南匯新城就不是一個有吸引力的城市。

其次是高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理要關(guān)聯(lián)。城市的獨特經(jīng)濟功能需要得到政府之間、政企之間、政社之間合作治理的支撐。研討五個新城如何做大特色功能，我曾建議每個新城能不能有一個有世界級影響的國有企業(yè)總部進駐。比如嘉定，它的主導(dǎo)經(jīng)濟功能是汽車產(chǎn)業(yè)和智慧交通，上汽有沒有可能把嘉定作為它的總部，既可以帶動新城發(fā)展，又可以形成有世界影響力的企業(yè)節(jié)點和網(wǎng)絡(luò)。此外，也可以讓有實力的企業(yè)采取政府與社會資本合作的方式參與到城市的建設(shè)和運營中來，與政府共同推進新城高質(zhì)量發(fā)展。

最后是高品質(zhì)生活跟高效能治理的對接。新城發(fā)展要有高品質(zhì)生活，需要大力發(fā)展“15分鐘生活圈”，讓生活在新城的人不用機動化出行，用步行或共享單車的慢行方式，就可以在生活圈內(nèi)實現(xiàn)80%以上的基本需要。用這樣一個15分鐘半徑，進行生活性“微基建”的基礎(chǔ)設(shè)施布局，生活就可以宜人了。高品質(zhì)生活對接高效能治理，就是要讓老百姓自下而上地參與到“15分鐘生活圈”的規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理中來，通過參與實現(xiàn)需求，促進五個新城成為宜居、宜業(yè)、宜樂、宜行的人民城市。

原文刊發(fā)：《上觀新聞》 2021-04-11

教 授 簡 介

諸 大 建

同濟經(jīng)管公共管理系教授

同濟大學(xué)文科資深教授

同濟大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長

同濟大學(xué)上海新城建設(shè)研究中心指導(dǎo)委員會委員

同濟大學(xué)學(xué)術(shù)委員會副主任

研究領(lǐng)域：可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)，城市發(fā)展與管理，公共服務(wù)與公私合作