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劉鶴副總理2021年9月6日在中國國際數(shù)字經(jīng)濟博覽會致辭中提出，要“適度超前進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。上世紀(jì)90年代以來，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了重大的成就，但對于中國基礎(chǔ)設(shè)施是否過度超前也存在疑問。過度超前的建設(shè)，可能會引發(fā)政府債務(wù)危機，這也是近幾年來市場一直擔(dān)心的問題。上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授張牧揚，做客本期“師想?yún)R”，談一談大家關(guān)心的公共基礎(chǔ)設(shè)施由誰來付費的問題！

公共基礎(chǔ)設(shè)施的回報機制

1. 純粹的使用者付費

2.使用者付費與政府補貼相結(jié)合（可行性缺口補助）

3.純粹的政府付費

不論是哪一種回報機制，成本總是存在的，區(qū)別只是由誰來支付。

1. 純粹的使用者付費：誰使用、誰受益、誰付費

2. 使用者付費與政府補貼相結(jié)合（可行性缺口補助）：使用者支付一定比例，使用者受益，成本由使用者和政府（即全社會）共同承擔(dān)。這種情況多見于具有一定外部收益（即除使用者之外的他人也受益）的情況。

3. 純粹的政府付費：使用者不進行現(xiàn)金支付，全部成本由政府（即全社會）共同承擔(dān)。這種情況多見于外部收益較大，或者對使用者收費的交易成本過高的情況。

舉例：

1. 公共廁所，目前在上海是對用戶免費的，但公共廁所的建設(shè)和運營需要成本，成本就由政府（即全社會）共同承擔(dān)。但是20年前，上海很多公共廁所是向用戶收費的。現(xiàn)在在許多歐洲國家，公共廁所仍然向用戶收費。

2. 高速公路，既有免費的，也有收費的。中國的高速公路大多數(shù)是收費的，經(jīng)常被人詬病收費過高，導(dǎo)致國內(nèi)物流成本高于國際物流成本。收費是否存在不合理地高，需要進行審計，但并不是說不收取車輛通行費，高速公路的物流成本就不存在了。

3. 公園，也是既有免費的，也有收費的。例如共青森林公園，過去收15元門票，最近取消門票了。上海植物園仍然是收門票的。

4. 養(yǎng)老院：大多是由使用者付費，少數(shù)有一些政府補貼。

如何決定回報機制

1. 項目受益人是否明確？（越明確，越傾向于使用者付費）

2. 項目的資產(chǎn)專用性水平（越高，越傾向于使用者付費）

3. 項目產(chǎn)出是否容易計量？（越困難，越傾向于使用者付費）

4. 使用者承受能力（越高，越傾向于使用者付費）

5. 政府財政承受能力（越低，越傾向于使用者付費）

為什么要強調(diào) “適度超前進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”

一些地方政府為了拉動短期經(jīng)濟增長，沒有遵循經(jīng)濟規(guī)律，建設(shè)了過多、過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施。其后果是：市場需求不足，使用者付費難以覆蓋成本，政府只能采用政府付費或者較高比例的缺口補助機制來實施項目，從而導(dǎo)致財政支出超過了其財政承受能力。其結(jié)果必然是債務(wù)率上升，甚至引發(fā)債務(wù)危機。近年來，中央對這類問題進行了規(guī)制。

案/例

1. 2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）：申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。引導(dǎo)輕軌有序發(fā)展，申報建設(shè)輕軌的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規(guī)模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。

文件發(fā)布后，包頭地鐵被叫停（GDP、財政收入、人口數(shù)均不達標(biāo)）。

2. 2021年3月29日，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了由發(fā)改委等四部門制定的《關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》：要嚴(yán)格控制建設(shè)既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。

文件發(fā)布后，杭臨績鐵路因與杭黃高鐵平行被叫停。杭黃高速鐵路規(guī)劃設(shè)計日通行列車最大限值140對，但目前僅開行38對，利用率低于30％，動力富余，遠未達可修建平行線80％的標(biāo)準(zhǔn)。

專家/介紹

張牧揚

研究領(lǐng)域：

地方政府與官員治理、

地方財政收支與債務(wù)、土地與房地產(chǎn)市場

張牧揚，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授。擔(dān)任Journal of Economic Growth、Comparative Political Studies, China Economic Review、Journal of Transitional Economics、 International Taxation and Public Finance、Publius、Journal of Regional Science、《經(jīng)濟研究》、《世界經(jīng)濟》、《經(jīng)濟學(xué)》（季刊）、《世界經(jīng)濟文匯》、《華東師范大學(xué)學(xué)報》等學(xué)術(shù)期刊匿名審稿人。擔(dān)任上海市教委碩士學(xué)位論文抽檢通訊評議專家。

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