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在科層組織中，上級部門常常通過發(fā)布指令性文件設置各類約束性規(guī)則，對下級部門的自主裁量權施加限制。充分理解科層組織中限權控制手段如何影響下級部門的貫徹響應行為，有助于建設組織內部更為團結融洽的上下級關系，有助于促進行政管理體系的現(xiàn)代化與科學化轉型。錫拉丘茲大學博士生肖詩陽（清華大學公共管理碩士）和我院朱旭峰教授合作在公共管理國際頂尖刊物Journal of Public Administration Research and Theory發(fā)表學術論文《Bureaucratic Control and Strategic Compliance: How Do Subnational Governments Implement Central Guidelines in China?》，以中國中央和地方政府關系為例，探索組織中的限權控制手段對下級部門貫徹響應行為的影響。

文章介紹

科層組織中，上級部門常常通過發(fā)布指令性文件對下級部門的自主裁量權施加限制。該研究將組織中的這類管理控制手段總結概括為“限權控制”（bureaucratic control）這一基本概念。作者首次提出“限權控制”的四個主要特征：1）限權控制由組織中擁有正式權力（formal authority）的上級部門發(fā)起與實施；2）限權控制手段通常表現(xiàn)為上級部門指令性文件中的各類約束性規(guī)則；3）限權控制通過降低下級部門的自主裁量權達到管理的目的；4）不同指令性文件中的“限權控制”程度可能各不相同。

上述概念定義與特征為測量上級對下級部門的限權控制程度提供了一個清晰的、可操作化的方案。由于限權控制手段通常依托于由上級部門發(fā)布的指令性文件，作者創(chuàng)新地采用量化文本分析技術對指令性文件中的限權控制程度進行了精確測量。

為了進一步探索上級部門指令性文件中的限權控制程度對下級部門貫徹行為的影響，該研究以中國社會監(jiān)管領域中央政府與地方監(jiān)管機構的互動為例，搜集了2003-2007年間由中國中央政府（國務院）發(fā)布的全部42個社會監(jiān)管類政策，以及2003-2012年間省級政府針對這些中央政策發(fā)布的848個貫徹落實文件。該研究測量了每個中央政策的限權控制程度，以及每個省級文件對中央政策的貫徹積極性，并分析了中央限權控制如何影響下級部門的貫徹策略。

作者采用了兩種思路測量省級文件貫徹中央政策的積極性。第一種思路是根據(jù)省級文件的發(fā)布時間進行測量。中央政策出臺后，貫徹落實的省級文件發(fā)布速度越快，則貫徹積極性越高。第二種思路是對中央政策和省級文件中的具體內容進行比照。作者創(chuàng)新地提出了一套計算省級文件對中央政策內容覆蓋率的方法，并且考慮了如何在計算時排除政策中“形式化語句”的影響。

圖1 中央政策發(fā)布5年內，未發(fā)布貫徹文件的省份所占比例的變化情況

針對上述兩種思路，作者先后利用事件史模型和Heckman兩階段選擇模型，交叉驗證了省級政府貫徹響應中央指令性文件的策略。研究發(fā)現(xiàn)，對于中央政府發(fā)布的社會監(jiān)管類政策，隨著政策中限權控制程度的增強，省級政府傾向于延遲發(fā)布貫徹文件或調整貫徹文件對中央政策的內容覆蓋率。但是，對于財政能力較薄弱的省份，中央政策限權控制程度的增強會激勵其提高貫徹積極性。另外，中央設計的打破央地信息不對稱的機制，如全國性動員（如舉行全國電視電話大會）和督察監(jiān)測等，能夠一定程度上緩和中央限權控制對省級政府貫徹積極性的影響。

圖2 不同財政能力下，中央“限權控制”對省級政府貫徹積極性的影響

圖3 全國動員大會扭轉了中央限權控制對省級政府貫徹積極性的影響

研究結論

該研究的貢獻主要包含以下幾個方面：

第一，定義了科層組織中的“限權控制”的概念，并結合現(xiàn)代文本挖掘技術對概念進行清晰、可量化的測量。

第二，提出了觀察省級政府貫徹中央政策積極性的兩種角度。

第三，證實了下級部門并非科層控制手段的被動接收者，而會根據(jù)科層控制手段的變化而不斷調整自身的貫徹策略。

第四，研究為監(jiān)管分權與集權的討論提供了一個新的視角。

第五，研究發(fā)現(xiàn)下級部門擁有的財政資源與信息結構也會影響下級部門貫徹上級指令的策略選擇。

論文鏈接

Xiao, Shiyang, Xufeng Zhu, Bureaucratic Control and Strategic Compliance: How Do Subnational Governments Implement Central Guidelines in China? Journal of Public Administration Research and Theory, forthcoming. https://academic.oup.com/jpart/advance-article-abstract/doi/10.1093/jopart/ muab030/6325144

作者簡介

肖詩陽

美國錫拉丘茲大學馬克斯維爾公民與公共事務學院博士五年級學生，于2017年在清華大學公共管理學院取得碩士學位，師從朱旭峰教授。研究方向包括產業(yè)政策、高等教育、公共政策過程以及大數(shù)據(jù)研究方法。

朱旭峰

清華大學公共管理學院教授、常務副院長

供稿 | 科研辦

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