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桂天晗

清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授

多邊國(guó)際組織的財(cái)政來(lái)源主要有三部分：會(huì)員國(guó)的評(píng)定會(huì)費(fèi)（assessed contribution）、自愿性捐款（voluntary contribution）及以物資和服務(wù)等形式出現(xiàn)的其他捐贈(zèng)（在這三部分中其實(shí)還有著更加復(fù)雜的細(xì)分）。評(píng)定會(huì)費(fèi)用于維持組織最基本的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，是每個(gè)會(huì)員國(guó)必須承擔(dān)的義務(wù)，由組織來(lái)決定其用途。以聯(lián)合國(guó)大會(huì)為例，評(píng)定會(huì)費(fèi)的計(jì)算主要是基于會(huì)員國(guó)的國(guó)民總收入（GNI）和支付能力，并且每三年審議一次。會(huì)員國(guó)應(yīng)當(dāng)在每年1月31日之前把當(dāng)年的會(huì)費(fèi)繳清，如果連續(xù)兩年沒(méi)有按時(shí)繳費(fèi)便會(huì)失去在聯(lián)合國(guó)大會(huì)的投票權(quán)。

雖然按時(shí)繳納會(huì)費(fèi)是義務(wù)，但會(huì)員國(guó)拖欠會(huì)費(fèi)的情況卻年年發(fā)生。聯(lián)合國(guó)成立75年來(lái)經(jīng)歷了數(shù)次財(cái)政危機(jī)，多數(shù)都與會(huì)員國(guó)拖欠會(huì)費(fèi)有關(guān)。例如，1960年聯(lián)合國(guó)派遣維和部隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)剛果危機(jī)時(shí)，由于不同國(guó)家之間的政策分歧，以蘇聯(lián)為首的多個(gè)會(huì)員國(guó)拒絕繳納會(huì)費(fèi)，從而導(dǎo)致了聯(lián)合國(guó)史上第一次財(cái)政危機(jī)。在1980年代里根執(zhí)政期間，由于美國(guó)政府認(rèn)為其作為會(huì)員國(guó)所掌握的話(huà)語(yǔ)權(quán)與其繳納的高額會(huì)費(fèi)（美國(guó)分?jǐn)側(cè)繒?huì)費(fèi)的25%）不相符而多次拖欠會(huì)費(fèi)，同時(shí)向聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的多個(gè)組織施壓，迫使聯(lián)合國(guó)不得不縮減預(yù)算并大批裁員。最后，作為妥協(xié)，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定給予繳納會(huì)費(fèi)最高的幾個(gè)國(guó)家更多參與組織決策的權(quán)力。而1990年代末，由于超過(guò)一半的國(guó)家因?yàn)楦鞣N原因沒(méi)有按時(shí)繳納會(huì)費(fèi)，聯(lián)合國(guó)經(jīng)歷了其歷史上最嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)（除了這次我們正在經(jīng)歷、并且不知道何時(shí)結(jié)束的危機(jī)以外）。

數(shù)據(jù)來(lái)源：United Nations System Chief Executive Board for Coordination

（作者繪制）

注：整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)包括六大核心機(jī)關(guān)（principle organs），即聯(lián)合國(guó)大會(huì)（General Assembly）、秘書(shū)處（Secretariat）、安全理事會(huì)（Security Council）、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)（Economic and Social Council）等；辦事處、計(jì)劃署/規(guī)劃署和基金（Funds and Programmes），如聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）等；以及專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)（Specialized agencies），如國(guó)際勞工組織（ILO）、世界衛(wèi)生組織（WHO）等。

數(shù)據(jù)來(lái)源：世界衛(wèi)生組織規(guī)劃預(yù)算門(mén)戶(hù)網(wǎng)站

（作者繪制）

再說(shuō)自愿性捐款，它是會(huì)員國(guó)以及其他國(guó)際機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、甚至私營(yíng)部門(mén)根據(jù)自身不同的訴求向國(guó)際組織提供的資金，多數(shù)情況下捐款方對(duì)這部分資金的使用有著決定權(quán)。近年來(lái)，自愿性捐款在各國(guó)際組織的收入中所占比例越來(lái)越大，并且已經(jīng)超過(guò)了評(píng)定會(huì)費(fèi)。以整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)為例，在其2018年的財(cái)政收入中，評(píng)定會(huì)費(fèi)占24%，而自愿性捐款占到了69%。再以作為聯(lián)合國(guó)專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)的世界衛(wèi)生組織為例，截至2020年第一季度，自愿性捐款占到了其整個(gè)財(cái)政收入的81%，評(píng)定會(huì)費(fèi)僅占19%。自愿性捐款的比例大對(duì)于國(guó)際組織來(lái)說(shuō)并不見(jiàn)得是一件好事。首先，提供這部分經(jīng)費(fèi)并不是成員國(guó)的國(guó)際法義務(wù)，評(píng)定會(huì)費(fèi)尚且無(wú)法保證按時(shí)足額繳納，那么這部分經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性就更無(wú)法保證。其次，自愿性捐款并不是由捐款方一股腦把錢(qián)捐給某個(gè)組織、然后再由組織自行分配給各部門(mén)的，大部分是由組織中的各個(gè)機(jī)構(gòu)部門(mén)、甚至各個(gè)辦公室自己去籌集來(lái)的（工作人員戲稱(chēng)其為“化緣”）。前文已經(jīng)說(shuō)過(guò)，捐款方常常對(duì)自愿性捐款的使用有著決定權(quán)，那么自愿性捐款的比例越高，組織就越容易受制于人。

除了故意拖欠以外，全球性的金融危機(jī)、會(huì)員國(guó)的災(zāi)害和戰(zhàn)亂等原因都會(huì)在一定程度上影響會(huì)費(fèi)的繳納。我于2016年博士畢業(yè)后曾在聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）紐約總部工作了三年，作為工作人員，可以感受到組織的財(cái)政困難給工作帶來(lái)的困擾是實(shí)實(shí)在在的。我所在的部門(mén)從事的工作是項(xiàng)目評(píng)估，平時(shí)主要是和UNDP駐各發(fā)展中國(guó)家的基層項(xiàng)目辦公室打交道。每次去評(píng)估時(shí)，當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T反映最多的問(wèn)題就是資金短缺，導(dǎo)致項(xiàng)目難以進(jìn)行，而且每個(gè)辦公室都能聲淚俱下地講述“化緣”的血淚史。這些年我聽(tīng)到的故事里有捐款方給錢(qián)之前種種刁難的，有答應(yīng)給錢(qián)后來(lái)卻沒(méi)給的，還有給了錢(qián)之后又把錢(qián)要回去的。記得有一次評(píng)估UNDP駐中東某戰(zhàn)亂國(guó)家的辦公室時(shí)，這個(gè)辦公室的主任向我們“哭訴”戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以后他們所有工作人員撤到了上級(jí)洲際辦公室（Regional Bureau）所在地，常規(guī)的項(xiàng)目也都無(wú)法進(jìn)行了，于是好幾個(gè)捐款國(guó)把捐給他們做項(xiàng)目的錢(qián)都要了回去，但總部卻還要求他們把項(xiàng)目做完，這大概是我在工作期間聽(tīng)過(guò)的最悲傷的故事之一了。每次去基層辦公室出差時(shí)，當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T私下里向我們抱怨最多的也是近年幾輪裁員減薪弄得人心惶惶，他們都在想是不是應(yīng)該給自己找后路。每次聽(tīng)到這些，我也只能握著對(duì)方的手安慰道沒(méi)事，相信組織，一切都會(huì)有的，但心里卻暗自思忖：身為一個(gè)“搬磚”小職員，我是不是也該趁著年輕盡早給自己找好后路。

聯(lián)合國(guó)駐烏干達(dá)恩德培后勤基地（作者攝于2019年）

許多國(guó)際組織也在嘗試改變這種狀況，但改革之路是艱辛的。還以世衛(wèi)組織為例，近二三十年重大傳染性疾病等非傳統(tǒng)安全威脅日益凸顯，世衛(wèi)組織的業(yè)務(wù)也越來(lái)越多，隨之而來(lái)的是對(duì)經(jīng)費(fèi)更大的需求。然而，世界衛(wèi)生大會(huì)在1980年代初和1993年針對(duì)世衛(wèi)組織的評(píng)定會(huì)費(fèi)先后出臺(tái)了“zero-real growth policy”（預(yù)算規(guī)模維持不變，僅考慮匯率變化和通貨膨脹等因素）和“zero nominal growth policy”（連匯率變動(dòng)和通貨膨脹都不考慮了，這部分預(yù)算數(shù)字完全不變），導(dǎo)致后來(lái)世衛(wèi)組織越來(lái)越依賴(lài)自愿性捐款，而收到的絕大部分自愿性捐款都由捐款方指定了用途。1990年，世衛(wèi)組織的評(píng)定會(huì)費(fèi)還可以占到全部預(yù)算的46%，而到了今年，這個(gè)數(shù)字已下降到19%。如此依賴(lài)自愿性捐款不僅使資金流的持續(xù)性和確定性無(wú)法得到保障，還會(huì)嚴(yán)重影響組織的自主性。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，許多專(zhuān)家學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)增加會(huì)員國(guó)的會(huì)費(fèi)，并且將自愿性捐款控制在一定比例之下，但這個(gè)提議遭到了大多數(shù)會(huì)員國(guó)的反對(duì)，尤其是幾個(gè)大的捐款國(guó)。而對(duì)于資金短缺的問(wèn)題，2011年的總干事報(bào)告中曾提到世衛(wèi)組織今后應(yīng)當(dāng)吸引更多元的捐款，包括來(lái)自各種基金會(huì)、私營(yíng)或商業(yè)部門(mén)的資金。然而這個(gè)提議又遭到了來(lái)自各方的反對(duì)，理由是世衛(wèi)組織是政府間的國(guó)際組織，接受非國(guó)家行為體的資助有悖其價(jià)值觀，也有損其在國(guó)際社會(huì)中的聲望。在這種情況下，世衛(wèi)組織改革嘗試的空間是十分有限的，因?yàn)槿魏我粋€(gè)改革方案都會(huì)受到多個(gè)利益相關(guān)方的反對(duì)，而這也是所有國(guó)際組織都會(huì)遭遇的情況。

紐約地鐵7號(hào)線(xiàn)（作者攝）

在紐約，我有一天下班等地鐵時(shí)突然覺(jué)得，整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)就像紐約的地鐵一樣，運(yùn)行這么多年早已經(jīng)出現(xiàn)了各種問(wèn)題，紐約人民都對(duì)這些問(wèn)題有諸多怨言，但它又與大家生活的各方面息息相關(guān)，打破重建，大家不接受，但修修補(bǔ)補(bǔ)又無(wú)濟(jì)于事，不能從根本上解決問(wèn)題，于是它就只能在大家的怨言中這樣繼續(xù)運(yùn)行著。

聯(lián)合國(guó)第二任秘書(shū)長(zhǎng)哈馬舍爾德曾說(shuō)過(guò)，“The UN was not created to take mankind to heaven, but to save humanity from hell”（聯(lián)合國(guó)并不能把人類(lèi)帶進(jìn)天堂，但可以救人于水火苦難之中）。在這75年里，盡管它被各種各樣的政治力量裹挾過(guò)，盡管在行動(dòng)的過(guò)程中有過(guò)不少過(guò)失，盡管在組織層面上有各種不盡如人意的地方，但總體而言，它還是做到了將許多不幸的人從地獄中解救出來(lái)。但也正是因?yàn)槁?lián)合國(guó)已存在了整整75年，已經(jīng)滲透到了國(guó)際社會(huì)的方方面面，也產(chǎn)生了各種頑疾，想要改動(dòng)任何一個(gè)地方都會(huì)牽扯出無(wú)數(shù)錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，從而使改革舉步維艱。作為曾經(jīng)的工作人員，我在這三年中最深切的感受就是“沒(méi)有錢(qián)是萬(wàn)萬(wàn)不能的”。國(guó)際組織經(jīng)常被詬病的一點(diǎn)是它們會(huì)被大的利益集團(tuán)操控，但每一個(gè)國(guó)際組織的工作人員都明白一個(gè)道理，“Never bite the hand that feeds you”（不能“恩將仇報(bào)”），如果不接受這些錢(qián)，組織該如何運(yùn)行下去，工作人員又該靠什么生存呢？國(guó)際組織本身不營(yíng)利的性質(zhì)使得它們難以擺脫捐款方的影響，因此，在理想和現(xiàn)實(shí)的夾縫中求生存是每個(gè)國(guó)際組織都在面臨的困境。要想解決這個(gè)問(wèn)題，我們恐怕還有很長(zhǎng)的路要走。

世衛(wèi)組織現(xiàn)任總干事譚德賽（圖片來(lái)自網(wǎng)絡(luò)）