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截至3月12日，有21個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)超過14天無新增本土確診病例，6個(gè)省份超過1周無新增本土確診病例。我國疫情防控形勢繼續(xù)積極向好，取得階段性重要成果。這在一定程度上也說明了我國的公共衛(wèi)生體系在局部地區(qū)宕機(jī)后如果運(yùn)用得當(dāng)，是具有其強(qiáng)大優(yōu)勢的。3個(gè)月以來，這場突如其來的疫情，考驗(yàn)了重大傳染病疫情防控能力，也催人思考：我們該如何鞏固優(yōu)勢，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，揚(yáng)長避短以從容應(yīng)對(duì)未來日益復(fù)雜的健康領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。

為此，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授沈群紅博士接受《第一財(cái)經(jīng)》采訪，沈群紅副教授參加了 “健康相關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警協(xié)同創(chuàng)新中心”（下文相關(guān)數(shù)據(jù)來自此中心的研究成果）歷時(shí)5年的適宜公共衛(wèi)生體系相關(guān)的系列系統(tǒng)研究，她告訴第一財(cái)經(jīng)記者，全國31個(gè)省份中，將新發(fā)傳染病預(yù)防控制納入到政府績效評(píng)價(jià)的程度僅121.4（滿分1000，下同），湖北為352.9，相對(duì)其他省份算是高的，但疫情最初的現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

沈群紅

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授

Q1為什么有完備的法律規(guī)制體系，還是未能有效規(guī)范疫情早期各方行為？

沈群紅表示，對(duì)傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國有基本齊備的法律規(guī)制，如《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》，以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》等。

根據(jù)我們的研究，在新發(fā)傳染病預(yù)防控制領(lǐng)域，31省市法律體系的平均完備程度達(dá)747.4，湖北優(yōu)于平均水平為855.6。不過武漢在35個(gè)省會(huì)城市和計(jì)劃單列市中，完備程度僅591.4，低于平均分。法律體系的完備也體現(xiàn)了我國政府對(duì)新發(fā)傳染病的高度重視。

但實(shí)際上，從野生動(dòng)物的管控，到新冠肺炎的發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、應(yīng)對(duì)和處置，鮮見有按照上述法律法規(guī)有條不紊的舉措。

為什么會(huì)有法不依？前期研究發(fā)現(xiàn)目前該領(lǐng)域法律規(guī)制的一大特點(diǎn)是缺乏剛性約束（如武漢剛性約束程度653.6）。剛性約束不強(qiáng)，則會(huì)導(dǎo)致法律無法有效規(guī)范各方行為，引致各方推諉，造成新冠疫情早期武漢失控等現(xiàn)實(shí)悲劇。

為了讓悲劇不再重演，應(yīng)著力提高法律規(guī)制的針對(duì)性、合理性和可操作性，尤其是約束性，并加強(qiáng)健康相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督與行政督察，這是依法推進(jìn)疫病防制和突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的必由之路。

Q2防控組織體系非常完備，但為什么到疫情升級(jí)時(shí)，協(xié)同機(jī)制才起作用？

沈群紅表示，我國公共衛(wèi)生體系具有其巨大的體系體制優(yōu)勢。如我國新發(fā)傳染病防控的組織架構(gòu)相當(dāng)完備，全國各省份平均完備程度高達(dá)927.1，上海滿分，武漢926.4。公共衛(wèi)生體系的作用發(fā)揮，需 “政府主導(dǎo)、相關(guān)部門協(xié)同、全體社會(huì)成員參與共享”，其中，政府所有相關(guān)部門幾乎均有相應(yīng)職責(zé)。這也是我們?nèi)珖鞯馗骷?jí)政府、政府相關(guān)部門組織發(fā)動(dòng)全社會(huì)取得目前形勢的組織基礎(chǔ)。

在組織架構(gòu)完備的同時(shí)，還需解決好“職責(zé)是否明確”和“多部門間是否高效協(xié)調(diào)”的這兩個(gè)問題。

關(guān)于“職責(zé)是否明確”，我們研究發(fā)現(xiàn)，新發(fā)傳染病預(yù)防控制中，各方職責(zé)明確程度約五成（517.4），專業(yè)條線的職責(zé)相對(duì)明確，但相關(guān)政府部門尤其是一些強(qiáng)力支撐性部門的職責(zé)則模糊、不可考，這導(dǎo)致管理與監(jiān)控機(jī)制難以奏效（有效落實(shí)程度僅26%），也就可能造成現(xiàn)實(shí)中我們能感覺到的一些不作為和亂作為。

關(guān)于“多部門間是否高效協(xié)調(diào)”，我們發(fā)現(xiàn)，在新發(fā)傳染病預(yù)防控制領(lǐng)域，主導(dǎo)方的總體協(xié)調(diào)水平僅為146.0，湖北、武漢分別為103.5和93.6。

這兩個(gè)問題疊加，使得在新發(fā)傳染病預(yù)防控制的日常工作中（平時(shí)），主導(dǎo)方幾乎不可能以計(jì)劃、行政、監(jiān)督、指導(dǎo)等手段來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同相關(guān)部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)，渙散無力則難以筑牢第一道防線。

而一旦疫情升級(jí)，進(jìn)入到“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)，各部門又會(huì)恪盡職守，多部門聯(lián)防聯(lián)控實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同。

為了悲劇不再重演，一是應(yīng)圍繞新發(fā)傳染病預(yù)防控制、公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置等一系列公共衛(wèi)生子體系的目標(biāo)，著力明確各方（政府、相關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)等）的職責(zé)并使之切實(shí)可考，這是壓實(shí)各方責(zé)任、提升體系常規(guī)執(zhí)行力之關(guān)鍵；二是強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制這一多部門高效協(xié)調(diào)的模式，實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合，將其轉(zhuǎn)化為 “健康中國”建設(shè)的常規(guī)方式。

Q3我們有強(qiáng)大的監(jiān)測系統(tǒng)，為什么關(guān)鍵時(shí)刻警報(bào)未能拉響？

沈群紅談到，有位管理學(xué)家曾經(jīng)說過“好的管理，有預(yù)見，靜悄悄，平淡淡，不出英雄”。

好的疫情防控取決于未雨綢繆、防患未然。這也意味著在職責(zé)不明確時(shí)沒有“政績”，或可能被指責(zé)為十防九空或過度防控；而一旦防守失控，釀成大禍，沖鋒陷陣卻難逃千夫所指。這也是為什么馬后炮總比馬前卒奪人耳目。

我國花大力氣構(gòu)建了眾多的疾病風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)，其完備程度680.7，湖北接近這個(gè)水平。這些監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)一定程度上起到了識(shí)別主要風(fēng)險(xiǎn)因素、掌握本底情況等作用（程度為580.0），但開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)防控的適宜程度則相對(duì)不足，各省份大致處于 0—160.8區(qū)間內(nèi)。

維護(hù)公共衛(wèi)生安全最為緊要是三點(diǎn)：及時(shí)預(yù)測預(yù)警主要風(fēng)險(xiǎn)變化及趨勢、及時(shí)干預(yù)和防控、應(yīng)急處置與救援等。但這些恰恰是我們?nèi)粘９ぷ鞯拿黠@短板。這也可解釋“為什么有強(qiáng)大的監(jiān)測系統(tǒng)，但關(guān)鍵時(shí)刻警報(bào)未能拉響”。

從長計(jì)議，我們必須思考如何構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制和治理文化，讓馬前卒更矚目、更鮮亮，讓更多的人甘愿做馬前卒。

為此，一是各級(jí)政府需更重視健康風(fēng)險(xiǎn)治理和危機(jī)管理，將防患于未然作為常規(guī)思維和日常行為，并將其視為重要實(shí)績；二是培育全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，崇尚科學(xué)、相信專業(yè)；三是構(gòu)建起“政府主導(dǎo)、專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、政府相關(guān)部門和社會(huì)參與”的健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和前瞻治理機(jī)制。

當(dāng)未雨綢繆成為共識(shí)，馬前卒更能贏得社會(huì)尊敬，那么完善高效的公共健康治理體系就不遠(yuǎn)了。

Q4疾控體系改革目標(biāo)設(shè)定合理，但為什么行業(yè)內(nèi)總有人認(rèn)為醫(yī)改十年，疾控體系被邊緣化了？

沈群紅表示，2009年新醫(yī)改開始，2019年底本次疫情發(fā)生，這雖是10年的“巧合”，分析起來卻發(fā)人深省。

百多年的實(shí)踐證明，公共衛(wèi)生投入少、產(chǎn)出高、時(shí)效長、惠及全體社會(huì)成員。世界衛(wèi)生組織的研究表明，公共衛(wèi)生的整體投入產(chǎn)出比可達(dá)1:5.5。世界各國都應(yīng)將公共衛(wèi)生放到首要地位。我們國家也始終堅(jiān)持疾控體系改革，并在“非典”后做了7年之久的體系能力建設(shè)，并在“禽流感”應(yīng)對(duì)和埃博拉疫情抗擊中交出了漂亮答卷。

這7年，圍繞干什么、怎么干、需要什么條件，以及如何考核等，體系得以優(yōu)化。后10年則自廢績效評(píng)價(jià)手段，被動(dòng)回應(yīng)“單位定性、減員縮編”等外部壓力，內(nèi)部圍繞“基本公衛(wèi)項(xiàng)目”經(jīng)費(fèi)分配等爭議不休。疾控體系改革的相對(duì)滯后，就導(dǎo)致了公共衛(wèi)生包括疾控體系被逐步邊緣化，滯后于醫(yī)改的整體進(jìn)步，也滯后于國家整體治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

只有讓公共衛(wèi)生在戰(zhàn)略高度上回歸本位，才能使其能力水平上站在高位，才能在復(fù)雜多變的環(huán)境中發(fā)揮健康風(fēng)險(xiǎn)前瞻治理的堤防作用。

“國無防不立，民無兵不安”，深入推進(jìn)公共衛(wèi)生與疾控體系的體制改革刻不容緩。亟需借鑒消防應(yīng)急管理體制，強(qiáng)化和優(yōu)化疫病防控體系和重大公共衛(wèi)生應(yīng)急處置，并納入國家公共安全。

Q5為什么我國疾控體系的水平相對(duì)較高，但與自己比較，總有人感覺疾控體系的能力近幾年走了下坡路？

沈群紅表示，我國疾控體系，特別是其中的衛(wèi)生應(yīng)急、婦幼保健的整體水平在世界范圍內(nèi)，也具有顯著優(yōu)勢，但面對(duì)更高的標(biāo)準(zhǔn)，面向未來更為嚴(yán)峻的健康風(fēng)險(xiǎn)，行內(nèi)會(huì)有能力滑坡的感覺。疾控體系改革滯后，必然帶來能力滑坡。

如我們前期研究發(fā)現(xiàn)：在新發(fā)傳染病預(yù)防控制領(lǐng)域，2002年以來，人力資源的能力勝任度僅提升了16.7%，激勵(lì)制度的有效程度僅提高了11.2%，且大多發(fā)生在新醫(yī)改前。

不進(jìn)則退，全國各省市新發(fā)傳染病防控領(lǐng)域的人財(cái)物等資源配置適宜程度，僅為443.7，不足度為 55.6%。

為了更好應(yīng)對(duì)未來的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，有必要從公共安全的戰(zhàn)略高度，重新界定公共衛(wèi)生及疾控體系的定位，重新厘清做什么、怎么做、需要什么來配套，重新啟動(dòng)各省市體系建設(shè)績效評(píng)估，并推廣浙江經(jīng)驗(yàn)，并納入到地方治理能力考核中。

Q6公共衛(wèi)生體系建設(shè)一直是重中之重，但為什么公共衛(wèi)生的實(shí)際重視程度還不高？

沈群紅表示，黨和政府也一直堅(jiān)持“將人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”的理念，包括生物安全風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的健康相關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也早被納入決策視野，在健康中國戰(zhàn)略中，在國家戰(zhàn)略層面上，公共衛(wèi)生體系建設(shè)和公眾健康始終得到高度重視。

公共衛(wèi)生通過有效抵御健康風(fēng)險(xiǎn)、避免和減輕疾病損害，在保障公共安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展等方面作用巨大，應(yīng)是維護(hù)政府公信力與提升國際形象的重要加分項(xiàng)。

國內(nèi)外研究均表明，要想擁有全民健康，必先完善公共衛(wèi)生。如我國江蘇省在1950年~2010年間期望壽命提升了26.6歲，公共衛(wèi)生的貢獻(xiàn)率為77.9%。而經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會(huì)快速轉(zhuǎn)型、地域差異和環(huán)境退化等，使得我國社會(huì)面臨的健康風(fēng)險(xiǎn)更多、爆發(fā)可能性更高、危害更慘烈、治理成本更大，且稍有不慎或處置不當(dāng)，其影響會(huì)被無限放大。正如目前大家所看到的，每個(gè)國家和地區(qū)都會(huì)選擇各自的防控模式，也會(huì)選擇不同的公衛(wèi)體系建設(shè)模式。

我們團(tuán)隊(duì)曾經(jīng)做過一個(gè)《健康中國的基石：適宜公共衛(wèi)生體系》研究，來討論如何建設(shè)適宜的公共衛(wèi)生體系。

研究中我們發(fā)現(xiàn)，適宜公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，面臨諸多亟需解決的理論和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，我們需要回答這十個(gè)關(guān)鍵問題：1、何為公共衛(wèi)生、何為公共衛(wèi)生體系？2、現(xiàn)階段我們究竟面臨哪些公共衛(wèi)生問題？3、適宜公共衛(wèi)生體系應(yīng)該是什么樣？4、如何評(píng)價(jià)公共衛(wèi)生體系是否適宜？5、我國及各地區(qū)的公共衛(wèi)生體系距離適宜標(biāo)準(zhǔn)有多大差距？6、與適宜標(biāo)準(zhǔn)相比，公共衛(wèi)生體系具備哪些優(yōu)勢與不足？7、在眾多不足中，什么是影響適宜體系建設(shè)的關(guān)鍵問題？8、適宜公共衛(wèi)生體系建設(shè)中的關(guān)鍵問題及其根源和治本策略是什么？9、如何圍繞治本策略形成適宜公共衛(wèi)生體系建設(shè)的策略和配套措施？10、這些策略和配套措施的可行性如何？

解決上述問題，既是“預(yù)防為主”方針的貫徹，也是對(duì)健康治理能力的考驗(yàn)，更是“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的必然要求。

現(xiàn)實(shí)中，雖然公共衛(wèi)生突發(fā)事件屢有發(fā)生，甚至“非典”才過去短短17年。但前述的法律無約束、職責(zé)不明確，責(zé)任不可考等等因素，使得相關(guān)方有些人會(huì)僥幸認(rèn)為：類似新冠肺炎疫情是黑天鵝，而非灰犀牛事件；“上醫(yī)治未病、上工治未亂”僅是美好的想象。

中心前期研究發(fā)現(xiàn)全國31個(gè)省份中，將新發(fā)傳染病預(yù)防控制納入到政府績效評(píng)價(jià)的程度僅121.4，湖北為352.9，相對(duì)其他省份算是高的，但早期的現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)依然面臨非常嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

因此，一是應(yīng)將完善公共衛(wèi)生體系作為公共安全的重要組成部分納入國家和地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略；二是將此戰(zhàn)略衍化為可操作的具約束性的措施等；三是依據(jù)戰(zhàn)略明確相關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)及其他組織等的職責(zé)任務(wù)并令其各司其責(zé)，分工協(xié)同；四是將公共衛(wèi)生體系的運(yùn)行效果納入各級(jí)政府的考核評(píng)價(jià)體系，并作為各相關(guān)方業(yè)績考評(píng)的重要依據(jù)。

Q7我國一直堅(jiān)持“預(yù)防為主”的衛(wèi)生方針，但為什么醫(yī)防融合還在路上？

沈群紅表示，武漢疫情暴發(fā)的早中期，救治速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及患者感染速度，最終是在中央打好總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)的戰(zhàn)略策略指導(dǎo)下，舉全國之力、對(duì)口支援、力挽狂瀾，并關(guān)口前移，預(yù)防為主，控制住了移動(dòng)的傳染源和新發(fā)病例，解決了救治問題。如果疫病預(yù)防的馬奇諾防線一旦崩潰，醫(yī)療資源的擠兌幾乎無法避免。這也再次證明：“預(yù)防為主”應(yīng)是我國發(fā)展衛(wèi)生健康事業(yè)的基本方針。

“預(yù)防為主”作為衛(wèi)生工作方針，被中央政府強(qiáng)調(diào)了70年，這在全球都罕見。然而對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)而言，這也是“預(yù)防為主”的呼聲與“重醫(yī)輕防”的舉措同步呈現(xiàn)的70年。

為了悲劇不重演，如何通過好的激勵(lì)機(jī)制安排，將 “預(yù)防為主”落到實(shí)處，是關(guān)鍵。

比如，對(duì)公立醫(yī)院實(shí)行全面總額預(yù)算，改革支付與補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)總額預(yù)算下的按病種、按服務(wù)量收費(fèi)等，使得醫(yī)療機(jī)構(gòu)從預(yù)防到位、保障公眾少得病、不得病中實(shí)現(xiàn)其收益最大化。同時(shí)，在政府層面，應(yīng)盡快摒棄病床數(shù)、門診量和住院數(shù)等考核指標(biāo)，而代之以公眾健康水平指標(biāo)。這才是醫(yī)、藥、保改革的應(yīng)有方向，也是促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)醫(yī)防融合的根本途徑。

Q8為什么教訓(xùn)不斷被總結(jié)，卻又總是容易被遺忘？

沈群紅表示，以上都是常識(shí)性問題，常被總結(jié)，又容易被遺忘。

公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí)刻存在，且日趨嚴(yán)峻，為了悲劇不再重演，我們必須要有刮骨療傷、壯士斷腕的精神。

痛定思痛，應(yīng)勇于直視問題，盡快鏟除制約公共衛(wèi)生發(fā)展的各種障礙，并對(duì)政府、管理部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)及公衛(wèi)體系等進(jìn)行公共衛(wèi)生體系建設(shè)的適宜性評(píng)價(jià)及針對(duì)性改進(jìn)。否則，是否還會(huì)好了傷疤忘了疼？或是傷疤是別人的哪會(huì)疼？

任何時(shí)候都要對(duì)公共衛(wèi)生和公共衛(wèi)生事件懷有警醒之心、敬畏之心。我國已全面進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，希望這些“老生常談”不再被帶入到“改革完善疾病預(yù)防控制體系和公共衛(wèi)生體系”的新進(jìn)程中。只有以史為鑒，真正建立起完善、高效的公共健康治理體系，實(shí)現(xiàn)公共健康領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，才能有一個(gè)與社會(huì)主義新時(shí)代建設(shè)相匹配的、與人民對(duì)美好生活向往相適應(yīng)的公共衛(wèi)生體系。

來源 | 第一財(cái)經(jīng)

編輯 | 發(fā)展辦