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《高度重視空間治理研究》

編者按

7月27日，第十四屆“清華大學(xué)公共管理高層論壇：高質(zhì)量發(fā)展與現(xiàn)代治理體系”在成都開幕，楊偉民主任在會(huì)上發(fā)表了題為《高度重視空間治理研究》的主題演講?，F(xiàn)將發(fā)言實(shí)錄整理如下，與讀者分享。

楊偉民

全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室原副主任

清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院院長

以下為演講全文

非常高興參加清華大學(xué)公共管理高層論壇，我今天講一下空間治理這個(gè)題目。

01

空間治理的提出

現(xiàn)代化的國家治理，既要按產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域?qū)嵭凶陨隙碌目v向治理，也要有不同空間單元的空間治理。高質(zhì)量發(fā)展，既要有產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量，也要有空間的高質(zhì)量。十八屆五中全會(huì)提出，以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。這是中央文件首次提出空間治理。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在抽象的意義上對全國而言是正確的。但落實(shí)到地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的含義和內(nèi)容是不一樣的，比如對于一些生態(tài)脆弱或者生態(tài)重要的地區(qū)來說，如果不顧及生態(tài)條件而去盲目開發(fā)，則會(huì)帶來生態(tài)的破壞、綠水青山的破壞。所以，對于生態(tài)脆弱或生態(tài)重要的地區(qū)，發(fā)展不是增加GDP意義的發(fā)展，而是提供生態(tài)產(chǎn)品、增加綠水青山的發(fā)展。同時(shí)，不同地區(qū)增加GDP意義上的發(fā)展，也有不同的模式和產(chǎn)業(yè)，如缺水地區(qū)不宜發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)，空氣容量有限的地區(qū)不宜發(fā)展高排放產(chǎn)業(yè)等。此外，全球意義上也有空間治理的問題，比如各國都要積極應(yīng)對氣候變化，當(dāng)然，在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家，應(yīng)該實(shí)行共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則。這些原則在國際上適用，在一國之內(nèi)也是適用的，如國內(nèi)各地區(qū)都要減排，但減排程度可以是不同的。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃確定的城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以及國家公園、自然保護(hù)區(qū)的功能不同，治理思路和重點(diǎn)也應(yīng)該不同，不能簡單應(yīng)用同一政策。縱向的自上而下的治理要求，如環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、地方政府隱性債務(wù)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、棚戶區(qū)改造、僵尸企業(yè)處置等都是正確的，但不同地區(qū)情況不同，不能也不應(yīng)該采取完全相同的治理方式與方法。

空間治理不同于現(xiàn)有的對地方事務(wù)的自上而下的管理，而是在國家基本制度和大政方針的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同空間的主體功能定位，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡以及各項(xiàng)工作精準(zhǔn)落地的治理模式。

02

空間治理的理論基礎(chǔ)

關(guān)于空間治理的理論基礎(chǔ)，我主要講兩個(gè)概念。第一個(gè)概念是空間發(fā)展，即在一定的空間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展三個(gè)發(fā)展的均衡。不同空間，三個(gè)發(fā)展的內(nèi)容和強(qiáng)度是不一樣的，比如北京可以強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，三江源地區(qū)則應(yīng)該強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。一個(gè)空間里面，既要有財(cái)富增加，又能公平惠及所有人，還能保持自然再生?？臻g發(fā)展是生態(tài)文明意義上的發(fā)展，生態(tài)文明是一種新的文明境界和社會(huì)形態(tài)。要用生態(tài)文明的元素改造工業(yè)文明，為人類社會(huì)最終走向生態(tài)文明作出我們這一代人的努力。空間發(fā)展的空間尺度可大可小，大的如長三角地區(qū)，小的可以到一個(gè)城市、一個(gè)縣、一個(gè)區(qū)。

為什么要提空間發(fā)展？主要是因?yàn)槲覈嬖诳臻g發(fā)展的“四大結(jié)構(gòu)失衡”。一是經(jīng)濟(jì)與人口失衡。具體表現(xiàn)之一是人口向城市集中，戶籍制度限制落戶，農(nóng)民工因此一生少工作20年，過早進(jìn)入勞動(dòng)力短缺狀態(tài)。我們四十年的快速發(fā)展，只培養(yǎng)了4億多中等收入群體，絕大多數(shù)農(nóng)民并沒有進(jìn)入到中等收入的群體當(dāng)中，而進(jìn)入不到這個(gè)群體當(dāng)中，其消費(fèi)力就是有限的，消費(fèi)力有限就制約了生產(chǎn)能力擴(kuò)張。這是一個(gè)很重大的問題，不僅涉及空間失衡問題，同時(shí)還涉及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。二是財(cái)力與人口失衡?，F(xiàn)在各國人均財(cái)富支出差距比較大，與過去相比相差也很大。這意味著什么？意味著公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生活水平差距是很大的。三是土地與人口失衡。具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間，人口在向城市集中，但農(nóng)村建設(shè)用地卻難以進(jìn)入城市，帶來農(nóng)村宅基地閑置和城市居住用地短缺；城市之間，一二三線城市土地配置與人口流動(dòng)配置不合理，*城市居住用地少，地價(jià)過高、房價(jià)過高，部分三四線城市人口流出，而居住用地仍在增加。四是經(jīng)濟(jì)人口與資源環(huán)境失衡。過去按照行政區(qū)，而不是按照城市群或者經(jīng)濟(jì)區(qū)來推動(dòng)城市化。在這種思路下，城市行政區(qū)就會(huì)攤大餅，造成功能集中于主城區(qū)，開發(fā)強(qiáng)度過高，生態(tài)空間銳減，污染嚴(yán)重。且最主要的問題是會(huì)帶來人們出行時(shí)間的延長。出行時(shí)間的延長，意味著人的福利的消失，一天如果2小時(shí)、3小時(shí)都浪費(fèi)在路上，既有損人的全面發(fā)展，又浪費(fèi)能源資源、損害生態(tài)環(huán)境。北京正在搞的“減量發(fā)展”，就是在解決這樣的問題，使居住地和就業(yè)地盡可能近，以減少通勤時(shí)間。

第二個(gè)概念是空間均衡，即人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境如何在一個(gè)空間實(shí)現(xiàn)均衡。從中美日三國都市圈數(shù)據(jù)對比可以看出，我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)比較集中，三大都市圈集中了40%多的GDP，但是人口卻只集中了23%。目前的很多經(jīng)濟(jì)理論抽象掉了空間差異，抽象掉了不同區(qū)域的高度、溫度、濕度差異。但如果經(jīng)濟(jì)政策中抽象掉了這三度，是會(huì)犯錯(cuò)誤的。區(qū)域分化有兩種情況，一種情況是自然因素決定的，比如青藏高原的高度；還有一種情況要?dú)w因于改革之差、體制之差，這種差異造成的各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分化，可以通過改革來解決問題。

03

空間治理的主要內(nèi)容

空間治理的對象，就是空間發(fā)展，就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，解決空間失衡問題。同時(shí)，空間治理并不是一個(gè)單純的生態(tài)環(huán)境治理。十八屆五中全會(huì)把空間治理寫進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)，而生態(tài)文明不僅僅指生態(tài)保護(hù)問題，更多講的是要把生態(tài)文明的理念和原則貫穿到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)的各個(gè)方面和現(xiàn)代化治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

空間治理的單元，可以從不同角度去看，比如單從社會(huì)治理來看主要是行政區(qū)單元；從空間發(fā)展來看，主要是主體功能區(qū)單元，這個(gè)單元可能很大，也可能就是一個(gè)自然保護(hù)區(qū)；從生態(tài)環(huán)境治理本身來看，主要是自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境流域單元或空域單元。

空間治理的目的，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、人口、資源環(huán)境的空間均衡，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)良、民生改善，社會(huì)公平，山是山，水是水，林是林，田是田，水成河（湖），樹成林，田成片，城市是城市，鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村。不要搞成城不城、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村就是鄉(xiāng)村，不是要把鄉(xiāng)村振興成城市，而是要把其變成原來意義上的鄉(xiāng)村，使每個(gè)事物都回到它最初的面目。

空間治理途徑或任務(wù)有這樣幾個(gè)：第一是要推進(jìn)形成主體功能區(qū)。主體功能區(qū)從2005年“十一五”規(guī)劃建議提出來后，逐漸形成了全國主體功能區(qū)規(guī)劃，并進(jìn)一步上升到戰(zhàn)略和制度?，F(xiàn)在這個(gè)制度正在落實(shí)，習(xí)近平總書記也在多次講話中要求各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位來推動(dòng)發(fā)展。第二是各地區(qū)都要重視提供生態(tài)產(chǎn)品。過去講工業(yè)、農(nóng)業(yè)，并沒有重視提供生態(tài)產(chǎn)品。各類主體功能區(qū)，包括城市化地區(qū)，應(yīng)該充分重視提供生態(tài)產(chǎn)品，同時(shí)要大幅度降低開發(fā)強(qiáng)度，把更多的空間留給綠地。怎么做呢？就是落實(shí)習(xí)近平總書記提出的綠水青山就是金山銀山的理念。十八屆三中全會(huì)和五中全會(huì)都提出要建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，要實(shí)行自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)，就是讓各級領(lǐng)導(dǎo)在離開主政一方的時(shí)候，對自然資源進(jìn)行審計(jì)，這其中不僅僅涵蓋經(jīng)濟(jì)審計(jì)，還看你水變多變少、質(zhì)量怎么樣等等。換言之，就是要求各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要重視保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。因?yàn)樯鷳B(tài)產(chǎn)品關(guān)系到人民生活的幸福，如果其他都很好，空氣卻每天爆表，還有什么意義呢？第三是優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。主要指實(shí)行用途管制，對基本農(nóng)田、生態(tài)空間的占用進(jìn)行管制；建立開發(fā)許可權(quán)制度，同步鼓勵(lì)生態(tài)修復(fù)、耕地復(fù)墾、實(shí)現(xiàn)開發(fā)權(quán)交易；優(yōu)化城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)；優(yōu)化工業(yè)、居住、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的空間結(jié)構(gòu)。第四是編制實(shí)施空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃是以空間發(fā)展為對象的規(guī)劃，是空間發(fā)展的指南，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)和約束開發(fā)行為的第二準(zhǔn)則。目前這項(xiàng)工作正在探索中。第五是統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理。首先要建立生態(tài)環(huán)境治理的空間單元，比如四川盆地的空間治理、大氣治理要建立在什么樣的空間單元基礎(chǔ)上，包不包括重慶和其他西部地區(qū)，還是就在成都行政區(qū)范圍之內(nèi)？還有各地區(qū)都面臨的水的共治問題，如水資源、水環(huán)境、水災(zāi)害怎么統(tǒng)籌治理的問題等。第六是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。現(xiàn)在我們硬件上的一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈建了很多，但是軟件上差距還非常大。第七是統(tǒng)籌使用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。第八是實(shí)行差異化考核評價(jià)。第九是組建協(xié)調(diào)辦公室，對跨行政區(qū)的空間治理要有專門的機(jī)構(gòu)。

時(shí)間關(guān)系，先講到這里，謝謝各位！

文字整理丨院友辦

編輯丨發(fā)展辦