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【MBAChina網(wǎng)訊】摘要

本文首先根據(jù)扶貧的主體、方式、對象和目標，把我國自改革開放以來的扶貧事業(yè)劃分了四個階段。應用歷史數(shù)據(jù)，分析了每個階段的扶貧特點，并對中外的貧困發(fā)生率做了比較分析，總結了我國扶貧事業(yè)取得的成就。在此基礎上，總結了中國扶貧的主要經驗，即經濟發(fā)展與階段性國家扶貧戰(zhàn)略相結合、扶貧開放與社會保障相結合。最后對2020 年后的扶貧工作進行了展望與政策建議。2020年我國將消除絕對貧困現(xiàn)象，我國的扶貧重點應轉向減少相對貧困，特別是保障和提高脆弱人群的生活水平。

文丨楊驊騮 周紹杰 胡鞍鋼

楊驊騮：清華大學公共管理學院、國情研究院博士后；周紹杰：清華大學公共管理學院黨委副書記、長聘副教授，國情研究院副研究員；胡鞍鋼：清華大學國情研究院院長、公共管理學院教授。

一、中國式扶貧: 實踐與成就

改革開放以來，扶貧一直是中國社會主義建設的中心任務之一。中國的貧困發(fā)生率從1978 年的97. 5% ( 2010 年貧困標準，下文若無特別說明，均按此標準) 下降至2017 年的3. 1%，接近實現(xiàn)2020全面消除貧困人口的目標。總結改革開放以來中國扶貧事業(yè)的發(fā)展，大致可以劃分為四個階段( 見圖1) 。

第一階段( 1978 － 1985) : 農村經濟體制改革。

以家庭聯(lián)產承包責任制為主的農村經濟改革，極大地釋放了農業(yè)生產率和大幅度地提高了農民收入，大幅度降低農村貧困人口比例。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展也成為提高農民收入的重要渠道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)從1978 年的2827 萬人上升到1985 年的6979 萬人。［1］在此期間，我國農村貧困發(fā)生率從97. 5% 降到1985 年的78. 3%，下降幅度近20 個百分點。需要指出的是，這一階段國家還沒有實行專門的、全國范圍的國家扶貧政策，國家的扶貧重點是針對西部貧困地區(qū)。

第二階段( 1986 － 2000) : 制度化扶貧開發(fā)。

這一期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起以及后來的城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展成為提高農民家庭收入水平的兩大動力。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)從1985 年的6979 萬左右上升到2000 年1. 28 億人; ［2］城鎮(zhèn)化率從1985 年的23. 71%上升到2000 年的36. 22%。這一時期，中國開始實施國家層面的扶貧戰(zhàn)略。1986 年成立了國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組( 1993 年更名為國務院扶貧開發(fā)領導小組) ，這是中國進行大規(guī)模扶貧開發(fā)的制度化的開端。確定重點扶貧縣成為扶貧開發(fā)區(qū)域瞄準的重要手段。1986 年第一次確定331 個國家重點扶持的貧困縣。通過專項扶貧*、以工代賑和財政發(fā)展基金進行專項扶貧投資。1994 年制定《國家八七扶貧攻堅計劃》，這是國家第一個目標明確、對象明確、措施明確和期限明確的扶貧開發(fā)行動綱領，確定了592 個國家重點扶持的貧困縣，提出到2000 年底基本解決8000 萬農村貧困人口的溫飽問題。

在第二階段，按照國際可比標準，中國整體的貧困發(fā)生率從1984 年的69. 4%，下降到1999 年的35. 6%，下降幅度達33. 8 個百分點，顯著高于南亞國家( 從57. 4%下降到45. 1%，下降幅度為12. 3 個百分點) 和非洲撒哈拉沙漠以南國家( 55. 2%上升到58. 0%，提高了2. 8 個百分點) 。從農村貧困人口狀況來看，農村貧困發(fā)生率從1985 年的78. 3%下降到2000 年的49. 8%，下降幅度28. 5 個百分點。總體來看，2000 年基本實現(xiàn)了鄧小平提出的“三步走”的第二步，即國民生產總值比1990年翻一番，總體達到小康水平。但是，當時的小康水平仍舊是“低水平、不全面、發(fā)展很不平衡的小康”。按照世界銀行的收入組劃分，中國仍舊是低收入國家。此外，雖然到2000 年中國已經取得顯著的扶貧成就，但是農村貧困發(fā)生率按照2010 年的標準依然高達近50%。中國加入WTO 后，經濟保持高速發(fā)展，但其“涓滴效應”已不足以繼續(xù)推動大規(guī)模減少貧困的目標。

第三階段( 2001 － 2012) : 新世紀綜合減貧戰(zhàn)略。

為此，國家制定了更加有針對性的扶貧策略，扶貧政策的實施也更加多元化。2001 年，國務院頒布實施了《中國農村扶貧開發(fā)綱要( 2001 － 2010) 》，再次強調了把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，并提出把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段。2005 年，十六屆五中全會提出建設“社會主義新農村”，把發(fā)展經濟放在農村建設的首位，強調了工業(yè)反哺農業(yè)和城市支持農村。在此發(fā)展戰(zhàn)略指導下，2006 年國家全面取消了農業(yè)稅。在這些農村經濟發(fā)展政策支持下，2012 年的農村居民純收入達到了2000 年的2. 43倍，基本解決了全體人民的溫飽問題。在扶貧的社會保障工作上，2003 年開始在全國部分地區(qū)試點了新型農村合作醫(yī)療，到了2010 年已經有4615 萬人參加了新農合。農村最低生活保障制度也在2007 年后正式在全國推行。這一階段扶貧工作的另一個顯著特征是設定貧困村作為工作對象，突出整村推進的扶貧開發(fā)模式?！吨袊r村扶貧開發(fā)綱要( 2001 － 2010 年) 》在全國確定了14. 8 萬個貧困村，扶貧工作更加精細化。進入21 世紀的第二個十年，中國進一步把扶貧工作作為全面建設小康社會的重點實現(xiàn)目標。2011年，中國制定《中國農村扶貧開發(fā)綱要( 2011—2020年) 》，該綱要的總體目標是，到2020 年穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房( 即“兩不愁、三保障”) ; 貧困地區(qū)農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距擴大趨勢。

第四階段( 2013 － 2020) : 精準扶貧戰(zhàn)略。

2013年11 月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”的思想。2013 年年底，發(fā)布了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》。2014年，在全國范圍內實施“精準扶貧”、“區(qū)域開發(fā)”和“社會保障”相結合的扶貧戰(zhàn)略，并把每年的10月17 日設立為“扶貧日”。2015 年11 月底，中央扶貧開發(fā)工作會議發(fā)布了《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，包含101 條具體舉措，明確了中央國家機關76 個有關部門的任務分工。該決定要求著力實施精準扶貧方略，健全精準扶貧工作機制，抓好精準識別、建檔立卡這個關鍵環(huán)節(jié)，按照扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的“六個精準”要求，動員一切社會力量，構筑綜合的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，實現(xiàn)到2020 年農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。在“精準扶貧”理念的指導下，中國已經形成了在黨的領導下、各級政府廣泛參與、省市縣鄉(xiāng)村“五級書記”齊抓共管的扶貧工作機制，中西部22 個省區(qū)市向中央簽署脫貧攻堅責任書。各級政府通過動員全社會力量，采取各種方式，形成全方位的扶貧工作格局?？傮w來看，“精準扶貧”戰(zhàn)略適應了2020 年全部消除絕對貧困人口的目標。2013 － 2017 年期間，中國農村貧困發(fā)生率，從2012 年的10. 2% 下降到2017 年的3. 1%，貧困人口規(guī)模從9899 萬人下降到3046 萬人，減少貧困人口規(guī)模達到6853 萬人，相當于英國的人口規(guī)模。

中國扶貧事業(yè)經過四階段的連續(xù)發(fā)展，取得了巨大的成就。按照世界銀行1. 9 美元的標準，2014 年中國總體的貧困發(fā)生率為1. 4%，基本上接近完全消除貧困人口( 見圖2) 。

與其他與中國收入水平相近的國家相比，中國的貧困發(fā)生率顯著較低。作為世界上人口規(guī)模最大、地區(qū)發(fā)展差異顯著的國家，中國的低貧困發(fā)生率不能不說是一個偉大的成就。即便是按照世界銀行較高的貧困線標準( 3. 2 美元) ，中國也屬于世界貧困發(fā)生率較低的國家( 見圖3) 。

中國的扶貧成就還體現(xiàn)在農村貧困深度的顯著降低。貧困深度反映了貧困戶的收入和貧困標準的差距①。按照2010 年不變價貧困線2300 元計算，2000 年的農村貧困深度指數(shù)為14. 79%，而2010 年則降低為4. 15%②。如果按照世界銀行1. 9 國際美元的貧困線標準估算，1990 年中國的貧困深度為24. 4%，2010 年下降為2. 7%，而2014 年進一步下降到0. 3%。這也表明，隨著中國貧困發(fā)生率的不斷降低，貧困人口的生活狀況也顯著提高。反映了居民生活水平的恩格爾系數(shù)也是逐年降低，2017 年的城市居民恩格爾系數(shù)( 28. 6%) 已經達到聯(lián)合國糧農組織制定的30% 富足標準，農村的恩格爾系數(shù)( 31. 2%) ，也接近了富足標準。城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)的差距也呈現(xiàn)顯著下降，從1978年相差10． 2 個百分點下降到2017 年的2. 6 個百分點。

中國居民最低生活保障制度不斷完善。中國“低?！闭呤紫扔?993 年在城市推行。2003 年開始推進農村低保制度，目前已經覆蓋到全國所有地區(qū)。2016年，各類社會救助人群的規(guī)模達到6066. 7 萬人，其中農村社會救助規(guī)模為4586. 5 萬人，數(shù)量高于2016 年農村貧困人口規(guī)模( 4335 萬) 。而且，2014 年以后，農村的低保標準( 每月231 元/人) 已經高于國家貧困線，并且與城鎮(zhèn)低保標準的差距顯著降低，從2006 年相差2. 4 倍逐步降低到2016 年的1. 6 倍。從這個意義上講，盡管中國當前還沒有完全消除貧困，但是通過社會救助體系，大部分的貧困人口基本實現(xiàn)脫離絕對貧困。

二、中國式扶貧的主要經驗

總體而言，中國式扶貧的主要經驗可以總結為以下幾個方面。首先，經濟發(fā)展成為大幅度降低貧困發(fā)生率的主要動力。這在很大程度上源于中國采取了正確的經濟發(fā)展道路，通過建立和完善社會主義市場經濟體制，為全體人民創(chuàng)造經濟機會，推動貧困發(fā)生率大幅降低。其次，改革開放以來，中國在不同時期實施了具有階段性特征的國家扶貧戰(zhàn)略，形成了以政府為主動、全社會廣泛參與的國家扶貧行動，成為持續(xù)推動扶貧事業(yè)發(fā)展的重要制度保障，體現(xiàn)了國家發(fā)展的社會主義制度特征。自上世紀八十年代以來中國的國家扶貧行動主要體現(xiàn)為以下幾個重要特征。

從扶貧的階段性來看，國家扶貧行動在戰(zhàn)略上保持了連續(xù)性。從上世紀80 年代中期開始設定國家扶貧辦以來，連續(xù)制定了若干個國家扶貧的中長期規(guī)劃和行動方案，包括1994 － 2000 年期間的“八七”扶貧攻堅計劃、21 世紀兩個十年的中國農村扶貧綱要、2015 年出臺的打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定等專項國家扶貧規(guī)劃，并且把扶貧工作的主要內容列入各個五年計劃或五年規(guī)劃。這些制度安排不僅保證了國家扶貧行動計劃的長期性、戰(zhàn)略性和連續(xù)性，在各個階段設定有針對性的扶貧政策，并且不斷提高貧困線標準。例如，2011 年制定的2010 年標準為2300 元，相對于2008 年標準( 為1067 元) 大幅度提高，并高于世界銀行的國際貧困線標準。［3］

從扶貧目標人群來看，從“八七扶貧攻堅計劃”以貧困縣為主，到《中國農村扶貧開發(fā)綱要( 2001 －2010) 》以貧困村為主，再到“精準扶貧”以貧困戶為主。這一過程也反映了中國的扶貧工作不斷走向“精準化”，做到扶貧攻堅無死角、無遺漏。以精準扶貧為例，中國各地區(qū)全面完成了貧困村、貧困戶識別工作，把“三區(qū)三州”作為重點扶貧地區(qū)給予專門支持。

從扶貧參與主體來看，不僅包括從中央到村的各級政府，各級政府部門均承擔明確的扶貧對象，并動員社會力量參與扶貧工作，形成扶貧參與主體多元化的格局，建立了各級政府、國際組織、社會組織、企業(yè)的多部門合作伙伴關系，以及多樣化的對口幫扶體系。中國在1996 年建立了對口幫扶政策。20 多年來對口幫扶政策的實施使得貧困地區(qū)獲得了援助地區(qū)在基礎設施建設、產業(yè)扶持、人力資源開發(fā)、干部交流等多個方面的支持，對于貧困地區(qū)的經濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，帶動貧困地區(qū)的扶貧事業(yè)的開展。

從扶貧方式來看，各個階段的扶貧政策充分地體現(xiàn)了多維度扶貧，強調扶貧政策的系統(tǒng)性和針對性，不僅要提高貧困人口的收入水平，同時也關注導致貧困的根本性因素，著眼于貧困人口面對的知識貧困、人類貧困、生態(tài)貧困，展開了教育扶貧、產業(yè)扶貧、異地搬遷扶貧等工作，切實提高貧困人口的自我發(fā)展能力。以異地搬遷扶貧為例，根據(jù)國家發(fā)改委2018 年的《中國的異地扶貧搬遷政策》的統(tǒng)計，2001 － 2015年期間，全國累計支持地方搬遷貧困群眾680 多萬人;2016 年和2017 兩年，全國又完成約589 萬人的易地扶貧搬遷建設任務，2018 年將再實施280 萬人左右的搬遷建設任務， “十三五”時期易地扶貧搬遷建設任務大部分將落地實施。預計2001 － 2020 年期間，中國將累計完成異地搬遷扶貧人口達到1700 萬。此外，中國也不斷創(chuàng)新扶貧模式，并對可復制、可推廣、可持續(xù)的成功經驗廣泛推廣。例如，中國的電商企業(yè)已經覆蓋全國590 個貧困縣，成為貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展的重要驅動力，成為精準扶貧的新模式之一。

總體來看，中國已經形成了在中央政府的領導下、各級地方政府負責統(tǒng)籌實施、各類企業(yè)和社會組織廣泛參與的全社會、全覆蓋、全方位扶貧體系。國家根據(jù)不同發(fā)展時期與階段性扶貧工作的特點，不斷調整經濟發(fā)展、扶貧政策和社會保障相關制度與政策，以確保扶貧工作能夠做到高效率和公平公正。改革開放以來，扶貧的動力不斷轉換，扶貧的策略也不斷轉換，形成了以經濟發(fā)展為動力、以綜合性扶貧政策為合力、以社會保障為托底的三個穩(wěn)固的扶貧支柱。

三、后2020 年扶貧工作展望

2020 年實現(xiàn)全部貧困人口脫貧是指脫離絕對貧困，部分剛剛脫離貧困的人口仍舊存在“返貧”的可能性。如何推進相對貧困人群持續(xù)提高生活水平將是2020 年后中國扶貧發(fā)展的繼續(xù)。重點工作可以著眼于以下幾個方面。

首先，穩(wěn)定低收入人群的收入增長。從近年來的低收入群體的收入增長來看，低收入群體仍舊面臨著收入增長不穩(wěn)定，收入增長速度低于高收入群體的現(xiàn)象。2014 － 2017 年期間，城鎮(zhèn)居民和農村居民的收入差距仍然存在著拉大的現(xiàn)象，高收入組與低收入組的收入差距仍舊沒有呈現(xiàn)出穩(wěn)定縮小的趨勢。其中，農村居民的低收入組增長不穩(wěn)定，平均收入增長率顯著低于高收入組，此間的年收入增長率依次為－ 3. 8%、11. 5%、－ 2. 6%和9. 8%。這四年的平均年收入增長率為3. 7%，顯著低于高收入組的10. 1% 的平均增長率。而且，高收入與低收入之間的收入差距巨大，并且呈擴大趨勢，從2014 年的8. 7 倍擴大到2017 年的9. 5 倍。低收入組的不穩(wěn)定性加大了他們返貧和處在相對貧困的可能性。因此，2020 年以后中國的扶貧工作應當關注低收入群體的收入增長問題，在保障脫離絕對貧困人口不返貧的基礎上，降低相對貧困人口。

第二，2020 年后把國家貧困線標準和低保標準相統(tǒng)一。全國各個地區(qū)的城鄉(xiāng)低保標準是動態(tài)調整的，并且其平均標準已經高于國家貧困線。2020 年以后，中國可以考慮取消國家貧困線標準，轉向不同地區(qū)依據(jù)地區(qū)生活成本而設定的低保標準，同時逐步縮小城鄉(xiāng)低保標準的差異，形成從統(tǒng)一性標準向多樣性標準過渡。與此同時，要求各個地區(qū)的低保標準設定動態(tài)化，與地區(qū)的經濟發(fā)展水平相適應。

第三，繼續(xù)加強重點地區(qū)的全面發(fā)展。國家的14個集中連片貧困地區(qū)是生態(tài)貧困、人類貧困整體突出的地區(qū)，也是目前脫貧攻堅的重點地區(qū)。特別是“三區(qū)三州”地區(qū)，2017 年的貧困發(fā)生率達到14. 6%。［5］這些地區(qū)即使在2020 年實現(xiàn)脫離絕對貧困，但是從這些地區(qū)長遠的經濟社會發(fā)展來看，仍舊面臨諸多困難，自我發(fā)展能力仍然薄弱，縮小與其它地區(qū)的發(fā)展差距將是一個長期的過程。

第四，加強重點低收入人群的監(jiān)測與保障。2020年后，各個地區(qū)應當關注以下重點人群的生活保障問題，包括無親屬供養(yǎng)來源的農村老人、農村低收入家庭的貧困兒童、單親低收入家庭兒童、無勞動能力及缺乏供養(yǎng)來源的殘疾人。當前，中國的老齡化是不可逆轉的人口趨勢。按照65 歲以上老年人計算，2016 年全國老齡人口比重達到10. 8%，預測到2035 年將持續(xù)增長到32. 7%。［6］目前，我國已經基本建立了個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，但保障水平總體來說還不足以覆蓋農村老人在基本生活支出的需要。因此，2020 年后，農村老人的生活保障問題將成為農村助貧工作的重點，不僅要保障他們的基本支出需求，同時也要把農村老人的醫(yī)療保障、基本生活護理和精神慰藉作為鄉(xiāng)村振興計劃的重點內容。

不斷提高殘疾人的基本生活保障水平。根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會的估算，2010 年我國殘疾人口總數(shù)為8502 萬，其中重度殘疾為2518 萬。保障殘疾人的生存權和發(fā)展權也是2020 年后助貧工作的重要內容。要針對重度殘疾、無就業(yè)能力的殘疾人進行重點監(jiān)測，并且在低保標準的基礎上，加大政府的保障水平，同時積極統(tǒng)籌社會資源，保障無親屬供養(yǎng)、無收入來源的殘疾人的基本生活保障。

繼續(xù)加大低收入家庭的兒童的義務教育、營養(yǎng)和健康保障水平。根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會發(fā)布的《2015年中國兒童人口狀況———事實與數(shù)據(jù)》，16%的兒童居住在貧困農村地區(qū)，40% 左右的兒童人口( 規(guī)模為1. 03 億) 直接受到人口流動的影響，其中流動兒童為3426 萬、留守兒童6877 萬。從某種意義上來講，留守兒童與流動兒童已經成為我國人口發(fā)展最重大的問題，直接關系到未來總體人口素質問題，應當給予高度重視。

第五，最遲2020 年完成制定《2021 － 2035 年中國城鄉(xiāng)居民基本保障發(fā)展規(guī)劃》。2020 年從原有的扶貧機制轉向助貧機制，2020 后對于低收入及無收入人群的生活保障和發(fā)展支持在政策上不缺失，在支持力度上不減、并且不斷加大，保障這一群體的生存權、發(fā)展權以及滿足他們對美好生活的需求是社會主義制度優(yōu)越性的內在要求，不斷完善有中國特色的助貧制度，保持助貧工作的連續(xù)性、動態(tài)性、可持續(xù)性。這需要繼續(xù)發(fā)揚原有扶貧體制的制度優(yōu)勢，進一步整合全社會資源，構建國家助貧、產業(yè)助貧、社會援助三位一體的國家低收入人群保障工作格局，構建助貧發(fā)展的長效機制。在支持低收入人群的發(fā)展能力方面，把“扶智”和“扶志”結合起來，加大對低收入人群的人力資源開發(fā)，減少“等靠要”這類“精神貧困現(xiàn)象”，進而不斷提高開發(fā)式助貧的實施效果和長效機制。

［注釋］

①貧困深度指標( poverty gap index PGI) 的計算公式是:

，N 是總貧困戶數(shù)，z 是貧困線，yj是貧困戶( 貧困線以下) 人均純收入。

②數(shù)據(jù)來源于2011 年中國統(tǒng)計年鑒的《農村居民按純收入分組的戶數(shù)占調查戶比重》。由于數(shù)據(jù)是按純收入分組，為了便于計算，每組的收入設定為該組的算數(shù)平均值。比如100 － 200 ( 元) 組，取150 元作為該組的純收入。此數(shù)據(jù)只能粗略計算農村貧困深度。

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