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【MBAChina網(wǎng)訊】8月18日，以“國家治理現(xiàn)代化與可持續(xù)發(fā)展”為主題，由清華大學公共管理學院和云南省玉溪市人民政府聯(lián)合主辦的第十三屆清華大學公共管理高層論壇在玉溪舉行。聯(lián)合國前副秘書長，清華大學兼職教授、清華大學全球可持續(xù)發(fā)展研究院聯(lián)席院長吳紅波受邀參加主旨論壇，并做了題為《公共管理與可持續(xù)發(fā)展》的演講。吳紅波在演講中對聯(lián)合國千年發(fā)展目標和2030年可持續(xù)發(fā)展議程（以下簡稱2030議程）進行了系統(tǒng)梳理和比較。他表示，2030議程對于全球來講具有非常重要的歷史意義和現(xiàn)實意義，同時對于各國的公共管理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。他同時表示，中國在落實2030議程上率先做出了榜樣。 以下為演講全文——

吳紅波在高層論壇發(fā)言

公共管理與可持續(xù)發(fā)展

2015年9月聯(lián)合國發(fā)展峰會通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（簡稱《2030議程》）。該議程要求： “所有國家和所有利益攸關方將攜手合作，共同執(zhí)行這一計劃?！薄叭嬖旄＝袷篮蟠腥恕！边@是具有重要現(xiàn)實意義和深遠歷史意義的全球發(fā)展規(guī)劃和政策建議。同時，該議程對各國的公共管理也提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

在人類進入新世紀時，聯(lián)合國千年首腦會議曾經(jīng)制定了《千年發(fā)展目標》（簡稱《千年目標》），對本世紀頭15年的有關發(fā)展問題做出規(guī)劃，并取得了不少驕人成績。那么《千年目標》與《2030議程》有什么不同呢？了解兩者的主要區(qū)別，有助于我們更好地了解《2030議程》對公共管理的要求和挑戰(zhàn)。兩個發(fā)展議程主要區(qū)別如下：

01制定方式不同

《千年目標》是經(jīng)聯(lián)合國秘書長授權，由專家們起草，經(jīng)聯(lián)合國千年首腦會議討論通過的。而《2030議程》則是經(jīng)廣泛征求國際社會意見，聯(lián)合國成員國反復醞釀和談判達成協(xié)議后，由聯(lián)合國發(fā)展峰會審議通過的。參與討論的包括：各國政府及議會、聯(lián)合國系統(tǒng)和其他國際機構、地方當局、民間社會、工商業(yè)和私營部門、科學和學術界、土著居民等，簡直是全球總動員。很明顯，由于國際社會對《千年目標》的參與程度不高，認同感相對較弱，直接影響了各國落實《千年目標》的積極性。而《2030議程》則有整個國際社會的參與，顧及了各國不同的國情、能力和發(fā)展程度，尊重了各國的政策和優(yōu)先事項，因而得到所有聯(lián)合國成員國的認可和支持。

02適用范圍不同

《千年目標》有8個目標，主要涉及消除貧困和饑餓、普及小學教育、促進兩性平等、降低兒童死亡率、改善產(chǎn)婦保健、對抗艾滋病等疾病、確保環(huán)境的可持續(xù)能力和全球合作促進發(fā)展?？梢钥闯觯肚昴繕恕返倪m用重點是貧窮國家，屬“扶貧”性質(zhì)。而《2030議程》有17個目標、169個具體目標，涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境等諸多領域，是一個規(guī)模和內(nèi)容都前所未有的議程。該議程要求聯(lián)合國全部193個成員國以及整個國際社會的所有利益攸關方攜手合作、共同執(zhí)行《2030議程》。因此，《2030議程》的適用范圍遠遠超過《千年目標》。

03具體內(nèi)容不同

如前所述，《千年目標》的主要目的是幫助窮困國家發(fā)展。聯(lián)合國千年發(fā)展目標的口號“我們能夠消除貧窮！”就恰當?shù)胤从沉恕肚昴繕恕返闹饕獌?nèi)容。而《2030議程》則在繼承前者“消除貧困和饑餓”的基礎上，提出了涉及經(jīng)濟、社會和環(huán)境的100多項目標，其內(nèi)容大大超越了《千年目標》。《2030議程》要求各國努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、環(huán)境保護三位一體的可持續(xù)發(fā)展，承諾為全人類建立更加和平、更加包容的社會。這充分體現(xiàn)了國際社會對發(fā)展問題的新認識和新共識。

04執(zhí)行手段不同

《千年目標》雖然對發(fā)展融資等執(zhí)行手段做出了安排，但總體來講，缺少公認和有效的執(zhí)行手段。這也影響了《千年目標》的更好落實，確實為一個缺憾。在討論《2030議程》時，聯(lián)合國成員國意識到這一不足，在廣大發(fā)展中國家的強烈要求下，在擬定草案時列出專章，將財政資源、能力建設、技術轉讓、科技創(chuàng)新等列為主要執(zhí)行手段，并做出詳細規(guī)定。同時，在每項可持續(xù)發(fā)展目標項下，均具體規(guī)定了如何落實該目標的具體執(zhí)行手段。這就大大增強了落實《2030議程》的可能性。

05加強審議和評估

《千年目標》缺少有效和足夠的全球性指標（Indicator），無法準確衡量目標的完成情況；也沒有落實成果的后續(xù)審議評估機制，使得落實工作在一些國家和地區(qū)失去了方向和動力?！?030議程》則采用了一套230項全球指標，衡量可持續(xù)發(fā)展目標及其具體目標的落實程度，并鼓勵各國根據(jù)本國國情制定自己的指標體系；同時，還提出了全球、區(qū)域和國家的后續(xù)評估機制建議，以一個積極、自愿、有效、普遍參與和透明的綜合后續(xù)落實和評估框架機制，促進《2030議程》的落實。

今年是《2030議程》實施的第三年。作為唯一的全球后續(xù)落實和評估機制，聯(lián)合國高級別政治論壇（HLPF）也舉行了三次會議，審議和評估《2030議程》的落實情況。2016年，有22個國家包括中國首次自愿向聯(lián)合國匯報了本國落實《2030議程》的情況。2017年，有43個國家自愿提交了國家報告。今年7月又有47個國家匯報了本國的落實情況。這些國家分享了成功經(jīng)驗、面臨的挑戰(zhàn)和需汲取的經(jīng)驗教訓。從各國的經(jīng)驗教訓看，全球可持續(xù)發(fā)展對各國公共管理提出以下的主要要求：

一、實現(xiàn)發(fā)展理念的革命性轉變

早在2005年8月，習近平同志在浙江湖州余村提出“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，要求改變唯GDP的發(fā)展理念，提倡綠色發(fā)展?！?030議程》將傳統(tǒng)的單純經(jīng)濟發(fā)展理念轉變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護三位一體的可持續(xù)發(fā)展理念。這是具有深遠歷史意義的革命性政策轉變。因此，整個國際社會、尤其是各級政府機構，要首先轉變理念，充分認識可持續(xù)發(fā)展的必要性和重要性。這是落實《2030議程》的關鍵所在。面對這個全球性理念轉變，作為執(zhí)行該政策的主體，幾乎所有自愿報告的國家都運用電臺、電視、廣播、網(wǎng)站等方式廣泛宣傳；有的還將可持續(xù)發(fā)展目標納入教學大綱，教育年青一代；以大規(guī)模宣傳活動，促進人們的觀念轉變，提高全社會對可持續(xù)發(fā)展的認同感和支持度。在準備自愿國家報告時，各國還采取了議會聽證、專門會議；請議會、民間社會、私人部門的代表參加準備工作，動員全社會參與落實《2030議程》。全體民眾對可持續(xù)發(fā)展的認知度，是促進落實《2030議程》的重要因素。但是，發(fā)展觀念的轉變涉及諸多因素，不會一蹴而就，需要公共管理部門和全社會的長期艱苦努力。

二、納入本國發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略

《2030議程》適用于所有國家，但是在一國落實可持續(xù)發(fā)展目標則是該國政府和人民的責任。《2030議程》規(guī)定，在落實時必須考慮具體國家的現(xiàn)實、能力和發(fā)展水平，并尊重該國的發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)先項目。因此，自愿報告國家在落實《2030議程》時，根據(jù)本國的具體情況和實際需要，將可持續(xù)發(fā)展目標納入本國發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，并優(yōu)先考慮與本國面臨的主要挑戰(zhàn)和困難相結合，突出重點和優(yōu)先方向。2015年，中國政府承諾將《2030議程》17個可持續(xù)目標全部納入本國“十三五”規(guī)劃，為各國政府做出了表率。作為落實《2030議程》的主體，各國中央和地方政府應將本國的發(fā)展規(guī)劃與《2030議程》相結合，針對本國的挑戰(zhàn)和難點，優(yōu)先推動相關可持續(xù)發(fā)展目標。由于各國情況千差萬別，這對相關國家的政策規(guī)劃和決策程序均提出了挑戰(zhàn)和更高的要求。

三、創(chuàng)新國內(nèi)部門協(xié)調(diào)機制

條塊分割和互不通氣是不少國家行政管理機構的頑疾。但可持續(xù)發(fā)展目標和具體目標是一個整體，不可分割，是全球性和普遍適用的。以目標6“水和環(huán)境衛(wèi)生”為例，涉及飲水、農(nóng)業(yè)、航運、林業(yè)、氣候、衛(wèi)生等諸多政府部門，絕不是一個部門能完全負責的。由于可持續(xù)發(fā)展目標跨領域、跨行業(yè)的性質(zhì)，《2030議程》對全球、區(qū)域和國家行政機構間的政策和行動協(xié)調(diào)提出更高要求。所有自愿報告國家都成立了某種形式的跨部委協(xié)調(diào)機構，有些國家還確保其它利益相關者能參與政府協(xié)調(diào)機制的工作。中國政府也成立了由外交部牽頭的跨部委協(xié)調(diào)機制。各國都很重視協(xié)調(diào)機制的權威性和參與程度，一些國家將協(xié)調(diào)機制直接隸屬于總理或總統(tǒng)辦公室；一些國家還任命專職部長，負責協(xié)調(diào)政府相關部門；一些國家還設立專家委員會，協(xié)助政府協(xié)調(diào)機制工作。盡管如此，由于長期的條塊分割和傳統(tǒng)行政管理的慣性驅(qū)動，全球、區(qū)域和國家層面的跨部門政策協(xié)調(diào)和行動協(xié)調(diào)，仍然是國際社會和大多數(shù)政府所面臨的重大挑戰(zhàn)。

四、可持續(xù)發(fā)展目標的執(zhí)行手段

自《2030議程》于2016年生效以來，許多國家感到當前急需解決的是執(zhí)行手段問題。有效的執(zhí)行手段對于廣大發(fā)展中國家落實可持續(xù)發(fā)展目標至關重要。自愿報告國家均強調(diào)充分利用國際和國內(nèi)公共資源和私人資金的必要性，以及利用政策引導和鼓勵發(fā)展融資的重要性。在強調(diào)發(fā)達國家要繼續(xù)兌現(xiàn)官方發(fā)展援助（ODA）承諾的同時，各國還認為，貿(mào)易、科學、技術、創(chuàng)新、能力建設等均是落實可持續(xù)發(fā)展的重要手段。有的國家將可持續(xù)發(fā)展目標納入預算爭取財政撥款；有的國家改革稅收制度，增加發(fā)展資金。不少國家還指出，南南合作和三方合作對落實《2030議程》的重要性。但是，落實可持續(xù)發(fā)展目標所需手段，如資金、貿(mào)易、科技創(chuàng)新、能力建設，仍然是廣大發(fā)展中國家的短板，即使是發(fā)達國家也面臨資金不足問題。

五、可持續(xù)發(fā)展的準確數(shù)據(jù)

落實可持續(xù)發(fā)展目標的基礎是全面、可靠、準確的數(shù)據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，全球100多個國家沒有準確的出生和死亡登記；全世界4個5歲以下兒童中，有1個沒有登記；全球77個國家沒有充分的貧困數(shù)據(jù)。自愿報告國家普遍認為，急切需要一套更加全面和具體的測算數(shù)據(jù)來監(jiān)察本國的目標落實情況。各國正參照全球指標框架制定和補充本國自己的測算標準。分類數(shù)據(jù)對于《2030議程》非常重要。中國政府對全國9千多萬殘疾人入戶調(diào)查，取得了寶貴的分類數(shù)據(jù)，為今后的幫扶工作奠定了扎實的基礎。中國政府正在進行的精準扶貧也是基于詳細的分類數(shù)據(jù)。但是，不少國家包括發(fā)達國家均感到制定本國測算指標和收集分類數(shù)據(jù)遇到了人力和財力的困難。一些國家認為，應加強登記系統(tǒng)和綜合運用行政數(shù)據(jù)的能力。各國呼吁要加強幫助統(tǒng)計能力薄弱的國家和地區(qū)的力度。

六、落實情況的審議和報告

各國普遍認識到后續(xù)落實審議和評估機制的重要性。一些國家正在建立本國的報告、審議和監(jiān)察的機制。但是，要建立有效、透明和負責任的審議機制，并使政府各個部門加入審議仍是一個挑戰(zhàn)。總的來講，自愿報告國家在建立本國的機制時，主要面臨三大挑戰(zhàn)：一是缺少分類數(shù)據(jù)；二是缺乏采集和管理數(shù)據(jù)的能力；三是缺少財政和技術支撐。自愿報告國家還認為，應將本國可持續(xù)發(fā)展目標與區(qū)域和全球性政策相結合，例如，2063年非洲聯(lián)盟議程；伊斯坦布爾最不發(fā)達國家行動計劃；薩摩亞小島國發(fā)展中國家議程；亞迪斯亞貝巴行動議程；聯(lián)合國氣候變化巴黎協(xié)議等，實現(xiàn)區(qū)域整體推進和全面落實可持續(xù)發(fā)展目標。

高層論壇現(xiàn)場

綜上所述，全球可持續(xù)發(fā)展的落實對我國現(xiàn)行公共管理提出以下主要要求和挑戰(zhàn)：

促進理念轉變

作為公共管理的主體，政府和非政府組織應充分發(fā)揮其作用，促進政府機構和全體國民對可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)文明的認識，盡快實現(xiàn)從傳統(tǒng)發(fā)展理念到可持續(xù)發(fā)展理念的歷史性轉變。這是落實可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展的前提和基礎。

加強政策協(xié)調(diào)

可持續(xù)發(fā)展涉及國際和國內(nèi)政策、涉及國家規(guī)劃和地方計劃，涉及政府部門和非政府組織，作為公共管理的任務之一，應將可持續(xù)發(fā)展目標納入政府部門的相關政策和規(guī)劃，努力加強各級政府的政策協(xié)調(diào)。

創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制

可持續(xù)發(fā)展具有跨領域和跨部門特性，需要政府各部門和全社會的共同努力加以落實?？沙掷m(xù)發(fā)展目標的落實，也是公共管理的對象。需要創(chuàng)新機制，加強政府部門、非政府組織和全社會各界間的行動協(xié)調(diào)，共同落實可持續(xù)發(fā)展目標。

動員全體民眾

可持續(xù)發(fā)展是關系到千家萬戶和涉及每一個人的重大公共事務。應使全體公民有更多的機會參與可持續(xù)發(fā)展工作，加強政府、企業(yè)、民眾的互動，并在落實可持續(xù)發(fā)展目標過程中責任共擔，使《2030議程》與綠色發(fā)展和生態(tài)文明一起真正成為全國人民的共同目標。

加強執(zhí)行手段

可持續(xù)發(fā)展目標的落實涉及面極其廣泛，所需資金巨大。因此，需要動員公共和私有資金，發(fā)動政府部門、社會團體、企業(yè)界、科學界、個人共同落實可持續(xù)發(fā)展。能力建設、科技創(chuàng)新尤其需要學術界和科技界的努力和貢獻。

注重落實績效

落實可持續(xù)發(fā)展目標的后續(xù)審議和評估，也是公共管理關注和研究的重要領域。可持續(xù)發(fā)展目標涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境等領域，跨越全國各個部門和行業(yè)，如何將可持續(xù)發(fā)展與國家經(jīng)濟社會發(fā)展的績效管理相結合，達到相互促進，共同發(fā)展的目的，是一個重要的課題。

《2030議程》的落實正在逐漸改變我們現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活方式，并對現(xiàn)行公共管理的理念和方式提出新的要求和挑戰(zhàn)。我相信，只要我們以改革開放精神，共同努力、大膽創(chuàng)新、公共管理將為實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展做出重大貢獻！

清華大學公共管理高層論壇

清華大學公共管理高層論壇由清華大學公共管理學院創(chuàng)辦，主要面向清華公管學院院友、公共部門的清華校友以及從事公共管理研究和實踐工作的專家學者，是清華大學公共管理教育聯(lián)系地方政府、促進理論與實踐相結合、服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展的研討平臺。自2006年開辦至今，高層論壇每年都會邀請院友、學院老師與院外專家學者實地考察地方政府治理發(fā)展情況，探討我國經(jīng)濟社會發(fā)展前沿話題,助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

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本文經(jīng)吳紅波先生授權發(fā)布，發(fā)展辦編輯整理。