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3月10日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，這意味著下一步涉及金融、科技、數(shù)據(jù)、農(nóng)村等各方面的改革，將很快落實(shí)推行。正如外界關(guān)注到的，此次改革絕大部分涉及到金融領(lǐng)域。在“一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管格局形成五年后，這一次改革最大的變化在哪里？它的目標(biāo)是什么？關(guān)于“功能監(jiān)管”，又該如何解讀呢？上海交通大學(xué)上海高級(jí)金融學(xué)院教授陳欣近日作客觀察者網(wǎng)，與大家一起分享他的深度觀察。

◎觀察者網(wǎng)：陳老師您好，首先想請(qǐng)您來解讀一下，這次對(duì)金融系統(tǒng)的改革，最大的變化是什么？改革的目標(biāo)又是什么？

陳欣：這一次最大的亮點(diǎn)，是新組建了一個(gè)“國(guó)家金融監(jiān)管總局”，實(shí)際上是在銀保監(jiān)會(huì)的基礎(chǔ)上做了一次升級(jí)。早年我們國(guó)家金融體系是混業(yè)經(jīng)營(yíng)，由人民銀行來進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；到了上世紀(jì)九十年代之后，我們逐步有了證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)，走向了“分業(yè)監(jiān)管”，分業(yè)監(jiān)管對(duì)應(yīng)的是中國(guó)金融體系的分業(yè)經(jīng)營(yíng)。

但是到了2015年之后，金控集團(tuán)等金融集團(tuán)的模式逐漸流行，我國(guó)金融業(yè)出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，而且金融創(chuàng)新使得各領(lǐng)域之間金融產(chǎn)品、金融服務(wù)的界限變得不是那么明顯。以往的分業(yè)監(jiān)管模式容易導(dǎo)致監(jiān)管套利和監(jiān)管空白的出現(xiàn)。P2P出現(xiàn)亂象，很多金融產(chǎn)品違約，導(dǎo)致金融產(chǎn)品的消費(fèi)者遭受重大損失，其實(shí)都說明以往的分業(yè)監(jiān)管模式存在一定的漏洞。所以，多年以來都有國(guó)家層面應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)“大一統(tǒng)”監(jiān)管體系的建議，這次終于看到設(shè)想落地成為現(xiàn)實(shí)。此次國(guó)家將人民銀行相對(duì)更微觀的監(jiān)管職能調(diào)整至國(guó)家金融監(jiān)管總局，具體涉及到對(duì)金融控股等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)，以及對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)職責(zé)。同時(shí)，國(guó)家還把證監(jiān)會(huì)保護(hù)投資者的這一塊職能也劃給了金融監(jiān)管總局。這樣的職能重新劃分，實(shí)際上把人民銀行的功能變得更宏觀了，今后將著重于貨幣政策以及宏觀審慎政策等相關(guān)職能。而對(duì)于國(guó)家金融監(jiān)管總局來說，它可能更著重于微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。這樣的劃分，也與長(zhǎng)期以來國(guó)際流行的“雙峰”監(jiān)管體系理論是相符合。

陳欣：對(duì)的，這里面分為兩部分：一類是對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。比如，我們?nèi)ベI銀行、保險(xiǎn)公司、信托公司的產(chǎn)品。還有一類是對(duì)投資者的保護(hù)，企業(yè)發(fā)行股票、債券屬于直接融資，投資者購(gòu)買后若是產(chǎn)生了糾紛，可能存在損害投資者利益的情況。以往主要是證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)這一類投資者保護(hù)的職能，現(xiàn)在也都劃給了國(guó)家金融監(jiān)管總局。

◎觀察者網(wǎng)：除了職能重新劃分外，這次改革也涉及到了央地之間金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系調(diào)整。經(jīng)過改革之后，兩者的關(guān)系發(fā)生了哪些變化？

陳欣：多年以來，國(guó)家金融監(jiān)管的思路一直是，強(qiáng)化金融管理的中央事權(quán)，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)屬地化解決風(fēng)險(xiǎn)，要壓實(shí)地方政府的主體責(zé)任。由中央來負(fù)責(zé)規(guī)則的制定，但對(duì)具體問題的解決，又希望通過地方政府來落實(shí)。為什么呢？因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)大部分都是地方法人，只有少部分是央企。比如，黨組織關(guān)系、人事權(quán)、審計(jì)監(jiān)察權(quán)，還有國(guó)有股東的權(quán)利，都在地方。如果沒有地方黨委和政府的配合，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管很難落實(shí)下去。但這次有個(gè)非常大的改變，就是地方金融監(jiān)管局的功能定位進(jìn)行了聚集。2018年之后，地方上都設(shè)立了地方金融監(jiān)管局，但往往還要加掛塊牌子，比如金融辦公室、金融工作局。所以地方金融監(jiān)管局又具有經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能，因?yàn)榈胤揭惨l(fā)展，要招商引資。這就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)矛盾，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要監(jiān)管，又要服務(wù)，等于是裁判員和運(yùn)動(dòng)員一起當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生很多問題。此次改革的思路，就是把地方金融監(jiān)管局的金融發(fā)展和招商職能剝離掉，只剩下監(jiān)管職能，這樣就比較有利于他們?nèi)?zhí)行監(jiān)管職能。等于去掉了運(yùn)動(dòng)員的部分，僅保留裁判員的部分。

◎觀察者網(wǎng)：確實(shí)，這樣就避免了自相矛盾。另外，這次改革還講到一點(diǎn)，就是中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位，調(diào)整為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，這個(gè)改變意味著什么？它會(huì)帶來一些什么實(shí)際的影響？

陳欣：我看到網(wǎng)上有很多相關(guān)的討論，有網(wǎng)友就直接說，“證監(jiān)會(huì)的同志們要降薪了”。當(dāng)然，這是句玩笑。從機(jī)構(gòu)編制的變化上來說，這意味著中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)的地位提升了。我們都知道，證監(jiān)會(huì)的職能主要是監(jiān)管證券相關(guān)的資本市場(chǎng)，中國(guó)的股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)規(guī)模都非常大，僅僅股票市場(chǎng)就有接近一百萬億的市值，債券市場(chǎng)中的公司債也有十萬億。這么大規(guī)模的資本市場(chǎng)，由作為事業(yè)單位的證監(jiān)會(huì)來進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)際上也是有所不足的。證監(jiān)會(huì)在整個(gè)國(guó)家行政體系中相對(duì)比較弱勢(shì)，比如說它和發(fā)改委、財(cái)政部等這些強(qiáng)力部門去溝通的話，就會(huì)顯得能量不足。所以把它從事業(yè)單位提升到國(guó)務(wù)院直屬行政部門，有利于加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)的地位，這也說明我們國(guó)家對(duì)于資本市場(chǎng)的重視。此外，這一次對(duì)證監(jiān)會(huì)在職能上還有一個(gè)很重要的劃分，以往企業(yè)債的發(fā)行審核職能屬于發(fā)改委，這次也合并到證監(jiān)會(huì)來了，這涉及到我國(guó)整個(gè)債券體系的調(diào)整。我國(guó)的債券有國(guó)債、地方債、金融債、公司債，還有企業(yè)債。這么多不同類型的債券，它的監(jiān)管主體也涉及非常多的部門。比如國(guó)債、地方債，由財(cái)政部主導(dǎo)，金融債是央行主導(dǎo)，公司債當(dāng)然是證監(jiān)會(huì)，但企業(yè)債又是發(fā)改委。對(duì)于同屬于企業(yè)發(fā)行的同類型的債券，如果監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，可能產(chǎn)生一些套利行為。此次將企業(yè)債和公司債都?xì)w口到證監(jiān)會(huì)管理，我覺得有利于更好地對(duì)債券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，也有助于企業(yè)去更好的融資。

◎觀察者網(wǎng)：這次改革還有一部分涉及到人民銀行。在統(tǒng)籌推進(jìn)中央人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革中，不在保留縣（市）支行。這意味著央行當(dāng)下的大區(qū)行制度，回歸到省分行制度。為什么做出這種改革安排？

陳欣：其實(shí)這個(gè)改革已經(jīng)醞釀挺長(zhǎng)時(shí)間了。以我個(gè)人的理解，改革其實(shí)和整個(gè)中國(guó)的行政體制是有關(guān)系的。早年央行強(qiáng)調(diào)制定和執(zhí)行貨幣政策的獨(dú)立性和權(quán)威性，希望減少來自各方行政的干擾，在1998年取消省級(jí)分行，轉(zhuǎn)而設(shè)立了大區(qū)分行。但是，從現(xiàn)實(shí)的角度考慮，國(guó)家監(jiān)管部門和地方政府之間的協(xié)調(diào)，最理想的安排還是按照中國(guó)的行政區(qū)劃來，所以這一次就把原來的大區(qū)制取消了，下一級(jí)直接按省級(jí)行政區(qū)域來設(shè)立，再下一級(jí)就到地市了，取消了縣級(jí)的支行。

所以，這一次的調(diào)整實(shí)際上還是央行對(duì)中國(guó)行政體系的一種再適應(yīng)。當(dāng)然，這也和我們前面說到的功能調(diào)整有關(guān)系，因?yàn)檫@次取消了一部分央行的微觀監(jiān)管功能，可能就不再需要深入到縣級(jí)支行去做很多事情，很多功能就可以收到地市這一級(jí)。我覺得改革沖擊不會(huì)特別大。早前央行對(duì)縣級(jí)支行就有撤銷的想法，因?yàn)橐册j釀了很長(zhǎng)時(shí)間，近年縣級(jí)支行在招人方面也受到了很多限制。整個(gè)央行體系可能有十幾萬職工，大概有四萬多人在縣級(jí)支行。改革之后就把這些人再分流，一部分充實(shí)到更高層級(jí)比如說市級(jí)的支行，一部分分流到其他的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

陳欣：風(fēng)險(xiǎn)總是有的，因?yàn)橹袊?guó)的宏觀杠桿率偏高，快要接近300%左右了，尤其是國(guó)有企業(yè)債務(wù)比較多。盡管國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)要壓縮政府隱性負(fù)債，但實(shí)際上城投公司的債務(wù)是比較多的。大多數(shù)情況下，城投公司僅依賴自身創(chuàng)造的現(xiàn)金流是很難實(shí)現(xiàn)資金平衡的。在這種情況下，國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)管實(shí)際上是非常有必要的。但是很多企業(yè)進(jìn)行融資，是在不斷地嘗試找到監(jiān)管套利的機(jī)會(huì)。國(guó)家加強(qiáng)這種“大一統(tǒng)”的監(jiān)管體系之后，就可以有力地去控制這方面的風(fēng)險(xiǎn)。最近幾年來，國(guó)家對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)一直是非常重視的，實(shí)行了資管新規(guī)，一直在推動(dòng)穿透式監(jiān)管，對(duì)高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)進(jìn)行了擠壓。所以我覺得在中國(guó)，系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)是有的，但并不大。因?yàn)槲覈?guó)的金融機(jī)構(gòu)也好，主要的負(fù)債方也好，大部分都是國(guó)有主體，實(shí)際上是以內(nèi)循環(huán)的債務(wù)為主。對(duì)這種內(nèi)循環(huán)的債務(wù)，在國(guó)家有非常強(qiáng)有力手段的時(shí)候，是比較好處理的。所以我倒不是太擔(dān)心在短期內(nèi)會(huì)發(fā)生這種“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”。我相信國(guó)家有辦法、有比較好的手段能夠應(yīng)對(duì)這些問題。但是從中長(zhǎng)期來說，我們依然需要提升國(guó)有企業(yè)的效率，使它能夠創(chuàng)造出更多的價(jià)值，來覆蓋掉它所需要承擔(dān)的利息成本，這樣才是一個(gè)真正可以長(zhǎng)期持續(xù)的模式。所以這次改革，其實(shí)是在監(jiān)管層面做了一次有效的應(yīng)對(duì)安排。除此之外，在國(guó)資委層面，我們最近也看到非常多的動(dòng)作。國(guó)資委現(xiàn)在也強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)要加強(qiáng)價(jià)值創(chuàng)造。加強(qiáng)價(jià)值創(chuàng)造，就要提升效率，需要對(duì)管理層和員工進(jìn)行更好的激勵(lì)。中國(guó)大概有三百萬億的國(guó)有資產(chǎn)，如果每年能夠提高1%的收益，就是三萬億，基本上就可以平衡我們因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)下滑帶來的損失。所以今年非常重要的一個(gè)方向，就是提升國(guó)有企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造。