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2022年9月16日，拜登政府發(fā)布了首個關(guān)于美國數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管框架的指令，指令明確了美國政府對于數(shù)字資產(chǎn)的戰(zhàn)略定位：數(shù)字資產(chǎn)為強化美國在全球金融體系的領(lǐng)導(dǎo)地位和技術(shù)優(yōu)勢提供了潛在機會，但同時也帶來了真實的風(fēng)險。

指令對美國整個數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管方式有了較全面的梳理，但可以看出延續(xù)了美國政府在出臺或執(zhí)行監(jiān)管政策時較為慎重的態(tài)度，沒有采取較為激進的措施。

參考美國在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管框架，對于中國在此領(lǐng)域的監(jiān)管發(fā)展也具有一定的啟示作用。*本文屬于高金智庫青年研究組“熱點評述”系列，作者為上海交通大學(xué)中國金融研究院(CAFR)-信也聯(lián)合研究實驗室研究助理潘薇。

政策點評

加強學(xué)術(shù)、技術(shù)層面的研究監(jiān)測

指令明確了美國政府在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域持續(xù)加大研究監(jiān)測，如財政部將在2023年完成對去中心化金融的非法融資風(fēng)險和非同質(zhì)化代幣（NFT）的評估；與其他機構(gòu)、國際組織合作，識別、跟蹤和分析與數(shù)字資產(chǎn)市場相關(guān)的新風(fēng)險；美國國家科學(xué)基金會(NSF)支持技術(shù)和學(xué)術(shù)研究，商務(wù)部建立常設(shè)論壇召集各方交流知識和思想等。美國在此領(lǐng)域持續(xù)投入，進一步完善監(jiān)管的同時加強其在此領(lǐng)域在全球的引領(lǐng)地位，我國也應(yīng)加強在監(jiān)管、技術(shù)、業(yè)態(tài)、國際合作等各方面的學(xué)術(shù)交流及深入研究，為未來在此領(lǐng)域的發(fā)展提供可能。

在合理范圍內(nèi)進行業(yè)態(tài)及監(jiān)管試點

數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展過程中，有如TerraUSD崩盤等對市場穩(wěn)定有巨大破壞性的事件發(fā)生，數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域犯罪行為也十分猖獗，對消費者保護及金融穩(wěn)定都帶來了極大的挑戰(zhàn)。對此，美國聯(lián)邦層面區(qū)塊鏈領(lǐng)域的監(jiān)管機構(gòu)（如SEC、CFTC、FinCEN等）之間不斷加強多方協(xié)作，立法層面將評估數(shù)字資產(chǎn)交易所和NFT平臺納入《銀行保密法》(BSA)、反泄密法規(guī)和禁止無牌照轉(zhuǎn)賬的法律等。行業(yè)的快速發(fā)展為立法及監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)，可以在試點范圍內(nèi)鼓勵業(yè)態(tài)發(fā)展，測試和探索新型技術(shù)的潛在風(fēng)險與消費者權(quán)益保護，設(shè)立如美國數(shù)字貨幣和區(qū)塊鏈委員會的特定機構(gòu)，試行多方協(xié)作下的監(jiān)管體系，以適應(yīng)不斷發(fā)展的行業(yè)及國際形勢。

進一步發(fā)展數(shù)字人民幣

美國數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管框架指出，鼓勵研究美國發(fā)行CBDC的選項，考察其使支付系統(tǒng)更加高效，促進經(jīng)濟增長與穩(wěn)定，降低非法金融交易風(fēng)險等方面的潛在優(yōu)勢，以及幫助美國保持在全球金融領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，并支持其實施有效制裁的可能作用。近幾年數(shù)字人民幣的發(fā)展對人民幣國際化進程有巨大的戰(zhàn)略意義，在美國大力發(fā)展數(shù)字美元的趨勢下，我們應(yīng)進一步發(fā)展數(shù)字人民幣并擴大影響力，才能有望跳出美元體系，為對抗美元霸權(quán)提供可能。

政策概述

2022年9月16日，根據(jù)拜登政府3月9日發(fā)布的《關(guān)于確保數(shù)字資產(chǎn)負責(zé)任發(fā)展的行政命令》，拜登政府發(fā)布了首個關(guān)于美國數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管框架的指令，從消費者和投資者保護、普惠金融、維護金融穩(wěn)定、負責(zé)任的創(chuàng)新、保持美國在全球金融體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位和經(jīng)濟競爭力、打擊非法使用數(shù)字資產(chǎn)6個優(yōu)先事項出發(fā)制定框架和政策建議，并為探索美國中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）提供支持。

保護消費者、投資者和企業(yè)

為保護消費者、投資者和企業(yè)，框架鼓勵美國證券交易委員會(SEC)、商品期貨交易委員會(CFTC)、消費者金融保護局(CFPB)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)等監(jiān)管機構(gòu)加強執(zhí)法，打擊數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的違法行為；鼓勵相關(guān)機構(gòu)發(fā)布指導(dǎo)意見和規(guī)則，并與監(jiān)管加強合作，以應(yīng)對數(shù)字資產(chǎn)生態(tài)系統(tǒng)中存在的風(fēng)險；鼓勵各機構(gòu)分享消費者對數(shù)字資產(chǎn)的投訴數(shù)據(jù)，以確保各機構(gòu)可以最大限度地發(fā)揮效力；金融素養(yǎng)教育委員會(FLEC)也將帶領(lǐng)公眾提高意識，幫助消費者了解數(shù)字資產(chǎn)的風(fēng)險、識別常見的欺詐行為及如何報告不當行為。

發(fā)展普惠金融

為發(fā)展安全、可靠、可負擔且人人都能獲得的金融服務(wù)，框架表示各機構(gòu)將鼓勵采用如FedNow的即時支付系統(tǒng)（美聯(lián)儲計劃在2023年推出即時、24*7的銀行間清算系統(tǒng)FedNow）；將考慮建立一個非銀行支付提供商監(jiān)管框架，讓數(shù)字資產(chǎn)可以幫助促進更快的支付的同時不導(dǎo)致掠奪性金融行為；通過協(xié)調(diào)全球支付實踐、法規(guī)和監(jiān)管協(xié)議，努力提高跨境支付效率，探索整合新的即時支付系統(tǒng)的多邊平臺；美國國家科學(xué)基金會(NSF)將支持技術(shù)和社會技術(shù)學(xué)科以及行為經(jīng)濟學(xué)的研究，以確保數(shù)字資產(chǎn)生態(tài)系統(tǒng)的設(shè)計是公平且人人都能獲得的。

維護金融穩(wěn)定

為維護金融穩(wěn)定，防止如TerraUSD崩盤的數(shù)字資產(chǎn)帶來的動蕩，2022年10月美國金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(FSOC)將發(fā)布一份報告，討論數(shù)字資產(chǎn)的金融穩(wěn)定風(fēng)險，確定相關(guān)監(jiān)管漏洞，并為促進金融穩(wěn)定提出建議；財政部將與金融機構(gòu)合作，通過共享信息并推廣廣泛的數(shù)據(jù)集和分析工具以增強其識別并解決網(wǎng)絡(luò)漏洞的能力；財政部將與其他機構(gòu)、盟友、國際組織（如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)和金融穩(wěn)定委員會(FSB)）合作，識別、跟蹤和分析與數(shù)字資產(chǎn)市場相關(guān)的新出現(xiàn)的戰(zhàn)略風(fēng)險。

負責(zé)任的創(chuàng)新

為推進負責(zé)任的數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新，長期以來，美國政府一直通過贊助尖端研究、幫助企業(yè)進行全球競爭、協(xié)助遵守法規(guī)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。此外，科學(xué)和技術(shù)政策辦公室(OSTP)和國家科學(xué)基金會將制定數(shù)字資產(chǎn)研究和發(fā)展議程，以啟動下一代密碼學(xué)、交易可編程性、網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護、技術(shù)市場化等方面的研究；鼓勵財政部和監(jiān)管機構(gòu)酌情為開發(fā)新金融技術(shù)的創(chuàng)新型美國公司提供監(jiān)管指導(dǎo)、最佳實踐分享及技術(shù)援助；美國能源部、環(huán)境保護局和其他機構(gòu)將考慮進一步追蹤數(shù)字資產(chǎn)的環(huán)境影響并制定相應(yīng)標準；商務(wù)部將研究建立常設(shè)論壇，召集各方交流知識和思想，為聯(lián)邦監(jiān)管、標準、協(xié)調(diào)活動、技術(shù)援助和研究支持提供信息。

加強在全球金融體系

和經(jīng)濟競爭力方面的領(lǐng)導(dǎo)地位

為加強美國在全球金融領(lǐng)導(dǎo)地位和競爭力，美國機構(gòu)將利用美國在國際組織中的地位，傳遞與數(shù)字資產(chǎn)相關(guān)的美國價值觀，繼續(xù)并擴大其在國際組織和標準制定機構(gòu)中在數(shù)字資產(chǎn)工作方面的領(lǐng)導(dǎo)作用，如七國集團、20國集團、經(jīng)合組織、金融穩(wěn)定理事會、金融行動特別工作組(FATF)和國際標準化組織；國務(wù)院、司法部(DOJ)、美國國際開發(fā)署和其他機構(gòu)將加強與外國伙伴機構(gòu)的合作和援助，進一步向發(fā)展中國家提供技術(shù)援助，以建設(shè)數(shù)字資產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)；商務(wù)部幫助尖端的美國金融技術(shù)和數(shù)字資產(chǎn)公司為其產(chǎn)品在全球市場找到發(fā)力點。

打擊非法使用數(shù)字資產(chǎn)

為打擊非法使用數(shù)字資產(chǎn)，總統(tǒng)將評估是否呼吁國會修改《銀行保密法》(BSA)、反泄密法規(guī)和禁止無牌照轉(zhuǎn)賬的法律，以明確適用于包括數(shù)字資產(chǎn)交易所和NFT平臺在內(nèi)的數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供商；還將考慮敦促國會提高對無牌照轉(zhuǎn)賬的懲罰，并修改相關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)，允許司法部在任何有受害者的司法管轄區(qū)起訴數(shù)字資產(chǎn)犯罪；美國將繼續(xù)監(jiān)測數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展及其相關(guān)風(fēng)險（包括但不限于洗錢、恐怖主義融資、黑客攻擊、技術(shù)漏洞等），以找出法律法規(guī)及監(jiān)管制度中的漏洞，其中財政部將在2023年完成對去中心化金融的非法融資風(fēng)險和非同質(zhì)化代幣（NFT）的評估。

數(shù)字美元

此外，為探索美國中央銀行數(shù)字貨幣(CBDC)，本屆政府制定了美國CBDC系統(tǒng)的政策目標，鼓勵美聯(lián)儲繼續(xù)進行CBDC的研究、試驗和評估。財政部將領(lǐng)導(dǎo)一個跨部門工作組，考量美國CBDC的潛在影響，充分利用跨政府的專業(yè)技術(shù)，并與合作伙伴信息共享；美聯(lián)儲、國家經(jīng)濟委員會、國家安全委員會、科技政策辦公室和財政部的領(lǐng)導(dǎo)層將定期舉行會議，討論工作組的進展，并分享CDBC和其他支付創(chuàng)新的最新進展。