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美國在高鐵建設(shè)和運(yùn)營上舉步維艱，面臨著客運(yùn)鐵路格局不佳、黨爭不斷、地方政府打小算盤、建設(shè)周期冗長、國有運(yùn)營低效、成本居高不下等嚴(yán)重問題。

對此，上海交通大學(xué)上海高級金融學(xué)院教授陳欣撰文表示，主要原因是美國當(dāng)前體制已形成既得利益的分割，高鐵帶來的正面溢出效應(yīng)無法形成利益回流的閉環(huán)。

十三五期間，中國投入巨額資金加速建設(shè)高鐵。截至2020年末，中國高鐵運(yùn)營里程達(dá)到3.8萬公里，提前建成了“四縱四橫”高鐵網(wǎng)，下一步目標(biāo)是完成“八縱八橫”高鐵網(wǎng)。

面對中國近年來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的成就，美國也意識到其落后的狀態(tài)。

美國僅有一條700多公里的阿西樂特快（Acela Express）能勉強(qiáng)被稱為高鐵，但大多數(shù)情況下平均時(shí)速僅略高于100公里。

拜登多次表示美國需要在高鐵上縮小與中國的差距。

在 2021年3月31日拜登政府提出的2.3萬億美元《美國就業(yè)計(jì)劃》中，有800億美元專門用來對美國鐵路系統(tǒng)進(jìn)行維修和現(xiàn)代化改造，年均投資100億美元。

這是美國數(shù)十年來最大的鐵路投資計(jì)劃，但沒有明確提及要新建高鐵項(xiàng)目。

5月28日，拜登正式向國會提出了支出總額高達(dá)6萬億美元的2022財(cái)年聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算。然而，其中相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金大幅縮水。

《美國就業(yè)計(jì)劃》的支出減少為2.2萬億美元，時(shí)間則從此前的八年被延長至十年，其中的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的年均投資從776億美元被壓縮到600億美元以下。

為什么美國建高鐵總是“雷聲大雨點(diǎn)小”？

與中國“全國一盤棋”的理念不同，美國社會面臨著一系列龐雜繁復(fù)的利益博弈。

01歷史形成復(fù)雜利益格局

美國并非不能進(jìn)行大規(guī)模基建。

實(shí)際上，美國在19世紀(jì)就開始大規(guī)模修建鐵路網(wǎng)絡(luò)，在1871到1910年的40年間，平均每年修建鐵路八千多公里，1916年最高峰時(shí)，美國的鐵路正線里程數(shù)超過40萬公里，接近當(dāng)時(shí)全世界鐵路總里程的一半。

歷史上美國鐵路大基建的背后是與中國當(dāng)前模式相近的政府支持政策。

當(dāng)時(shí)，美國聯(lián)邦政府和地方政府向私營鐵路公司無償贈予了鐵路沿線的大量土地，給予稅收優(yōu)惠，并且發(fā)放貸款支持，這導(dǎo)致各鐵路公司競相開展新的線路建設(shè)。

鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的大發(fā)展極大地繁榮了當(dāng)時(shí)的美國經(jīng)濟(jì)，降低了物流和人流成本，帶動了工業(yè)發(fā)展。

美國早期的法律規(guī)定鐵路公司必須經(jīng)營“涉及公共利益”的客運(yùn)業(yè)務(wù)，初衷是迫使鐵路公司用盈利較好的貨運(yùn)業(yè)務(wù)來補(bǔ)貼長期虧損的客運(yùn)業(yè)務(wù)。

然而，私營鐵路公司逐步產(chǎn)生的壟斷導(dǎo)致政府進(jìn)行了嚴(yán)格管制，對運(yùn)價(jià)進(jìn)行限制，并將鐵路干線進(jìn)行分割。再加上客運(yùn)量逐步向航空和公路轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致私營鐵路公司虧損巨大、陷入困境。

為解決鐵路行業(yè)的系統(tǒng)性困難，1970年美國國會通過了《鐵路客運(yùn)服務(wù)法案》，提供大量資金改組困境中的鐵路公司，并免除了它們提供客運(yùn)服務(wù)的義務(wù)。

美國政府在1971年5月創(chuàng)立了美國國家鐵路客運(yùn)公司（美鐵公司），接管了鐵路客運(yùn)經(jīng)營權(quán)，由國家來給予財(cái)政資助和補(bǔ)貼。

02與貨運(yùn)鐵路公司的博弈

1980年美國又進(jìn)一步出臺Staggers Rail Act解除了對貨運(yùn)鐵路的管制，允許鐵路公司與客戶按照市場供需自由定價(jià)簽訂合約。

在美國政府的干預(yù)和扶持下，鐵路公司不斷增加對線路和運(yùn)輸設(shè)備的投資，在鐵路貨運(yùn)量增加的同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了成本的顯著下降，其運(yùn)輸效率已提升至世界各國前列。

2009年11月，巴菲特旗下伯克希爾哈撒韋公司斥資約260億美元將北美最大的伯靈頓北方鐵路公司私有化，之后取得了相當(dāng)豐厚的回報(bào)。這充分說明貨運(yùn)鐵路在美國的運(yùn)輸體系中具有相對優(yōu)勢。

然而，在客貨分營的架構(gòu)下，專營客運(yùn)的美鐵公司日子卻不好過。

在其運(yùn)營的21,400英里北美鐵路客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)中，75%的所有者是上市公司、地方政府和其它小型企業(yè)。由于自己擁有的鐵路軌道并不多，美鐵每年需要為使用路網(wǎng)支付不菲的費(fèi)用。

目前美鐵公司運(yùn)營的阿西樂特快采用的是客貨共軌模式，需要線路上的貨運(yùn)火車隨時(shí)停駛讓路，嚴(yán)重影響了貨運(yùn)效率。

而擁有路網(wǎng)的私營鐵路公司主要經(jīng)營貨運(yùn)，本身對鐵路速度的訴求不強(qiáng)，著重于降本提效的利潤最大化邏輯，不愿意對現(xiàn)有鐵路網(wǎng)進(jìn)行高速化改造。

滯后的路網(wǎng)設(shè)施遠(yuǎn)不能發(fā)揮高速列車的性能優(yōu)勢，導(dǎo)致阿西樂特快競爭力不強(qiáng)，虧損嚴(yán)重。

解決這個(gè)問題的辦法只有建設(shè)新的高鐵專線，既可以充分發(fā)揮高速鐵路的優(yōu)勢，還能大幅提升原有路網(wǎng)的貨運(yùn)效率。但這無疑需要美國聯(lián)邦政府進(jìn)行跨州層面的協(xié)調(diào)并投入巨額資金。

03美國兩黨的政治博弈

而在美國，對于高鐵建設(shè)的態(tài)度首先是個(gè)政治問題。民主黨傾向于高稅負(fù)、大政府，而共和黨卻主張低稅負(fù)、小政府。

因此，美國的民主黨總統(tǒng)在任期中往往會提出大規(guī)?；ㄓ?jì)劃，并努力推動高鐵項(xiàng)目的建設(shè)。

比如，克林頓政府為美鐵公司提供了升級東北走廊鐵路的資金，是2000年阿西樂特快開通的主要推動力。

2009年，奧巴馬政府在《美國復(fù)蘇與再投資法案》中投入80億美元修建或改善鐵路，其中的 70億美元專門用于發(fā)展加州、佛州等地的高鐵項(xiàng)目。

奧巴馬曾雄心勃勃地在國情咨文提出在未來25年中要用高鐵連接美國80%的人口，并將其作為實(shí)現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵之一。

為此，奧巴馬政府于2011年2月拋出了總額高達(dá)530億美元的六年投資計(jì)劃，用于推動城際高速鐵路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。此時(shí)，拜登正擔(dān)任美國副總統(tǒng)。

然而，占據(jù)眾議院多數(shù)的共和黨人進(jìn)行了強(qiáng)烈反對，認(rèn)為在聯(lián)邦赤字高啟之時(shí)不應(yīng)在高鐵上浪費(fèi)過多資金，而且即使是部分高鐵項(xiàng)目可以建設(shè)，大部分資金也應(yīng)來自于私營部門。

最終，該項(xiàng)計(jì)劃未能獲得通過。2011年5月，奧巴馬政府僅向高鐵項(xiàng)目追加投資20億美元。

在拜登政府最初提出的2.3萬億美元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃中，民主黨計(jì)劃的資金來源主要是將企業(yè)所得稅率由21%提高到28%，并提高跨國公司和大型公司繳納的最低稅率。

然而，美國兩黨在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和構(gòu)成，以及資金的來源上存在主要分歧。

5月27日共和黨提出的基建方案規(guī)模為9,280億美元，仍大幅低于民主黨后續(xù)提出的1.7萬億美元縮水方案。

而且，共和黨希望將資金全部用于實(shí)體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而非照顧老年人和殘障人士等方面的“人力基礎(chǔ)設(shè)施”，并強(qiáng)烈反對通過提高公司稅和高收入個(gè)人的所得稅來為基建投資買單。

當(dāng)前，拜登所在的民主黨控制著眾議院，而共和黨在參議院仍具有較強(qiáng)的制衡力，美國兩黨之間的激烈博弈使得大規(guī)模高鐵建設(shè)提案很難通過。

為避免遭到共和黨的反對，拜登政府只能弱化基建項(xiàng)目中關(guān)于高鐵的內(nèi)容。

04與地方政府的博弈

美國的政治體制具有較強(qiáng)的地方性，體現(xiàn)著基于地區(qū)分布和利益關(guān)系的博弈。

美國的高鐵建設(shè)不僅需要聯(lián)邦政府的政治決心和資金支持，還離不開州、縣等各級地方政府的配合。

對于民主黨推動的高鐵建設(shè)，共和黨主導(dǎo)下的各州往往缺乏積極性，甚至還會進(jìn)行抵制。

比如，奧巴馬政府為開展高鐵項(xiàng)目的州提供了上百億美元的資金。然而，威斯康辛州、佛羅里達(dá)州和俄亥俄州在共和黨州長勝選后，都終止了進(jìn)展中的高鐵項(xiàng)目，并退回聯(lián)邦政府提供的高鐵補(bǔ)助。

作為民主黨的大本營，加利福尼亞州建設(shè)高鐵的意愿較強(qiáng)，奧巴馬政府專門撥款35億美元對加州高鐵項(xiàng)目進(jìn)行大力支持，州政府也發(fā)行了近100億美元的專項(xiàng)債券用于高鐵建設(shè)。

但在共和黨出身的施瓦辛格擔(dān)任加州州長期間，高鐵項(xiàng)目并沒有什么進(jìn)展。

2017年2月，來自共和黨的特朗普在擔(dān)任美國總統(tǒng)后很快就宣布暫停發(fā)放對加州鐵道公司電氣化改造項(xiàng)目的6.47億美元撥款，對相關(guān)的加州高鐵項(xiàng)目產(chǎn)生了較大負(fù)面影響。

在立項(xiàng)11年后，加州于2019年正式宣布放棄將舊金山與洛杉磯兩座大城市通過高鐵連接的原計(jì)劃，僅打算完成其中的一小段。

背后的原因是“項(xiàng)目花費(fèi)太多，耗時(shí)太長。項(xiàng)目幾乎沒有監(jiān)管，透明度不夠”，加州高鐵項(xiàng)目預(yù)計(jì)成本從2008年的330億美元已攀升至2019年的770億美元，在其緩慢的工程進(jìn)展下還在持續(xù)增加。

2020年9月，美國聯(lián)邦鐵路管理局正式批準(zhǔn)了德克薩斯州的高鐵項(xiàng)目。該項(xiàng)目全長約386公里，將連接休斯頓和達(dá)拉斯兩大城市，預(yù)計(jì)于2027年建成通車。

然而，德克薩斯是美國共和黨的傳統(tǒng)地盤，時(shí)至今年初仍有沿線的多個(gè)縣出面反對高鐵的建設(shè)。未來德州高鐵是否能順利獲得資金并按時(shí)完成建設(shè)還未可知。

05與美鐵公司的博弈

美鐵公司運(yùn)營著美國唯一的高鐵線路阿西樂特快，是美國少有的國有企業(yè)，由聯(lián)邦政府控股。美鐵公司的董事會由美國總統(tǒng)任命，但需要美國參議院確認(rèn)。

在客貨分營的架構(gòu)下，美鐵公司無法從貨運(yùn)所得的盈利中彌補(bǔ)客運(yùn)虧損，但仍被定性為一家營利性公司（for-profit）。然而，公司效率低下，連年虧損。

2020財(cái)年，美鐵公司從乘客收取的客票等收入約為12億美元，但運(yùn)營費(fèi)用卻高達(dá)42億美元，其中員工的工資福利近20億美元，人均11.4萬美元。

如此高額的費(fèi)用主要源于高度工會化的17,500名鐵路員工。此外，2019和2020財(cái)年美鐵公司銷售飲料和食物的收入分別僅有1.4億美元和7700萬美元。但據(jù)媒體報(bào)道，美鐵公司由于管理不善，每年在銷售飲料和食物上都產(chǎn)生數(shù)以億計(jì)的虧損。

面對美鐵公司的巨大經(jīng)營資金缺口，美國各地州政府需要承擔(dān)數(shù)億美元的運(yùn)營成本，并提供補(bǔ)貼和資本支持。

即使如此，美鐵公司2020財(cái)年還是虧損了16.8億美元，比2019財(cái)年多了7億美元。2020財(cái)年，美國聯(lián)邦政府在20億美元常規(guī)撥款的基礎(chǔ)上，又額外提供了10億美元的新冠疫情補(bǔ)貼。

因此，即使是美國政府能夠大規(guī)模撥款建設(shè)跨州高鐵網(wǎng)絡(luò)，享有客運(yùn)專營權(quán)的美鐵公司是否能有效承接也是問題。

而如果由私營鐵路公司負(fù)責(zé)高鐵項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，對于政府是否應(yīng)該提供高額補(bǔ)貼又會產(chǎn)生較大爭議。

此外，鐵路部門的工會組織是美國民主黨的重要票倉，美國政府對高鐵的投入和經(jīng)營也將考慮其利益。

06紅利無法形成利益回流閉環(huán)

一種觀點(diǎn)是，美國地廣人稀，汽車和汽油的價(jià)格便宜導(dǎo)致居民汽車擁有率高，民航業(yè)也相當(dāng)發(fā)達(dá)，因此并不需要花費(fèi)巨資發(fā)展建設(shè)高鐵。

這種觀點(diǎn)在很多情況下具有其合理性，但并不能解釋美國在人口稠密的大城市之間也難以建設(shè)清潔、高效的高鐵。

高鐵項(xiàng)目考驗(yàn)著一個(gè)國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)和高效運(yùn)營的能力。對于高鐵這樣的高投資、長周期、低回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，中國得以快速推進(jìn)的原因是采用了“全國一盤棋”的理念。

比如，中國的地方政府往往將高鐵站點(diǎn)設(shè)在較為偏遠(yuǎn)的城市新區(qū)，其目的是能最大程度上受益于高鐵沿線的土地增值，并愿意投入大量資金與國鐵集團(tuán)合作建設(shè)高鐵。中國已掌握了高鐵的關(guān)鍵技術(shù)，本身的基建能力又強(qiáng)，成本相對較低。

盡管中國大部分的高鐵線路本身產(chǎn)生虧損，但其帶來了高鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貨運(yùn)鐵路效率提升、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、溫室氣體減排等方面的正面溢出效應(yīng)，中國各級政府都能快速達(dá)成共識、投入資源建設(shè)高鐵。

對比起來，美國高鐵面臨著客運(yùn)鐵路格局不佳、黨爭不斷、地方政府打小算盤、建設(shè)周期冗長、國有運(yùn)營低效、成本居高不下、私有土地主漫天要價(jià)、法律訴訟繁多、航空和公路等受損行業(yè)的游說等多方面問題。

各級政府投入高鐵的巨額資金很可能面臨著拖沓的工程進(jìn)度和不斷攀升的預(yù)算，最終無法如期落地。

我以為，美國在高鐵建設(shè)和運(yùn)營上舉步維艱，主要原因是其當(dāng)前體制已形成既得利益的分割。

高鐵涉及的利益主體較多，而帶來的紅利被每個(gè)環(huán)節(jié)瓜分后，無法形成利益回流的閉環(huán)。美國當(dāng)前采用的小政府模式難以平衡涉及高鐵的龐雜繁復(fù)的利益訴求，美國高鐵還沒有出現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展模式。