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近日，由中國人民大學(xué)政府債務(wù)治理研究中心和財稅研究所主辦的中國財政政策論壇2023年第3期（總第6期）——“穩(wěn)增長、防風(fēng)險的專項債作用”研討會在線上順利召開。

會議回顧 | “穩(wěn)增長、防風(fēng)險的專項債作用”研討會召開

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師馬光榮在本次論壇的研討中，探討了專項債一般化、限額分配、地方債與國債的比例三個問題，并給出相應(yīng)的建議。

下文整理自馬光榮在論壇上的發(fā)言。

一、專項債一般化的問題

這是關(guān)于專項債的討論中最聚焦的一個問題。在原本的制度設(shè)計中，地方政府債券分為專項債和一般債兩類：專項債所支持的項目具有一定的市場收益，用市場收益償還這筆債券；一般債用于公益性項目，幾乎不產(chǎn)生市場收益，最終償債資金來自以稅收為主體的一般公共預(yù)算收入。

所謂專項債一般化，是指近年來實踐中我們看到很多地方政府發(fā)行的專項債其實并沒有很多真正的市場收益，它們的公益性是非常強的。盡管在發(fā)債申請書上寫的有市場收益，但是這個也是經(jīng)過策劃包裝形成的。舉一個例子，很多地方政府發(fā)行的專項債用于新農(nóng)村建設(shè)。這一類項目可以提升農(nóng)村人居環(huán)境，有助于鄉(xiāng)村振興，但是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難有實際的市場收益。在包裝這類專項債的時候，地方政府會說鄉(xiāng)村振興后會開發(fā)鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)家樂，產(chǎn)生一定的收益。但是這一部分的收益是歸農(nóng)戶所得，政府幾乎拿不到多少。項目包裝時還會列出，農(nóng)家樂旁邊的停車場可以收費，路邊的廣告可以招商，山上種一些果樹可以賣錢。但是實際上，這些盈利收入都非常微薄，很難產(chǎn)生足夠償還專項債券的市場收益。

剛剛這個簡單的例子是想向大家說明，很多專項債的市場收益其實不是很樂觀，里面存在著很多的策劃包裝。這其實違背了最初制度設(shè)計時專項債的用途，并沒有用于支持有一定市場收益的項目。這也意味著，在償還的時候，并不是用項目的真實收益進(jìn)行償還，很有可能是地方政府用一般公共預(yù)算中的錢來償還。

專項債一般化的問題，是說專項債和一般債最后可能沒有實質(zhì)上的區(qū)別，專項債、一般債甚至地方公共財力最后是一個盤子通用的。這違背了專項債的初衷，也蘊含著很大的債務(wù)風(fēng)險。專項債項目沒有相應(yīng)的收益來源，最后只能依靠財政收入或者政府賣地去還債。一旦地方公共財力又出現(xiàn)下滑，無論是稅收出現(xiàn)困難還是賣地出現(xiàn)困難都會對地方政府帶來很大的償債壓力和風(fēng)險。

不僅如此，專項債一般化還存在其他衍生問題。地方政府都在策劃包裝專項債項目，說自己的項目既有很好的社會收益，又有很高的經(jīng)濟收益，這也導(dǎo)致最終上級政府在審批項目時，很難分辨出哪些項目是真的好，項目的真實收益率是多少，就可能會出現(xiàn)很多的選擇錯誤。這樣的情況就進(jìn)一步導(dǎo)致，地方政府可能不再致力于申報好項目，而是跑項目爭資金。之前專項轉(zhuǎn)移支付中大家廣為詬病的“跑部錢進(jìn)”，衍生出來的效率問題甚至是腐敗問題，可能會以專項債的形式回潮。

其實專項債一般化這個問題產(chǎn)生的根源也很簡單。對于大部分地方來說，盈利性項目沒有那么多，政府投資的項目大都是社會收益很強、市場收益很微薄的。因為如果項目具有明顯的盈利性，市場化公司、已經(jīng)市場化轉(zhuǎn)型的城投公司當(dāng)然有動機自己去投資這些項目，根本不需要政府再去借債進(jìn)行支持。因此，在中國當(dāng)前的發(fā)展階段，地方政府想要投資的大多數(shù)項目沒有那么明顯的市場收益。

那么該如何破解這個問題呢？

第一個建議是，在結(jié)構(gòu)上要大幅增加一般債額度，減少專項債額度。讓專項債支持真正有收益、有市場回報的項目。那些經(jīng)過策劃包裝后才顯示出收益的項目應(yīng)該通過發(fā)行一般債的方式融資。這首先可以省掉策劃包裝的各類成本和相應(yīng)的問題。

當(dāng)然，第一個建議并不意味著專項債就沒有了。專項債需要存在，要去支持有一定市場收益的項目。相應(yīng)的第二個建議是，適當(dāng)降低目前專項債收益覆蓋倍數(shù)的要求。目前專項債項目收益通常被要求需覆蓋本金利息的至少1.1倍，很多地方在篩選項目時可能會劃定一個更高的線，要1.2甚至1.3。但是這有可能導(dǎo)致地方政府為了追求簡單的收益覆蓋倍數(shù)而過度包裝，單純地依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選，結(jié)果是有問題的。

第三個建議是，大幅簡化專項債審批流程。目前縣里的項目要報到市里，市里報到省里，省里報到中央層面。層層報項目，層層審批，會使得項目審批鏈條非常長，時間周期也非常長，最終專項債資金轉(zhuǎn)化為實物投資的速度會受到制約。同時，這些時間很有可能是花在了為滿足一定要求而進(jìn)行策劃包裝的繁文縟節(jié)上的。所以，我大膽建議，未來專項債發(fā)行可以走注冊制路線，允許地方政府在自己的債務(wù)限額內(nèi)，自主選擇項目發(fā)行專項債。一方面，可以簡化目前專項債審批與發(fā)行過程中各種各樣的時間和包裝成本；另一方面，可以發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，選擇當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)鼐用褡钚枰捻椖縼砩像R。

第四個建議是，厘清政府和市場的關(guān)系。很多投資項目的投資目標(biāo)反映出，目前政府和市場的關(guān)系其實還沒有充分厘清。地方政府投資按理講要分成三類：純商業(yè)、純公益和商業(yè)與公益混合。對于純商業(yè)的項目，應(yīng)該完全交給市場去投資；對于純公益類項目，應(yīng)該交給一般債融資；商業(yè)和公益混合的項目，應(yīng)該交給專項債融資。如果要把這三類項目分得比較清楚，當(dāng)然政府和市場的關(guān)系也就需要進(jìn)行厘清，這樣就可以區(qū)分出來城投公司或者更市場化的民營公司應(yīng)該去投資什么樣的項目，一般債和專項債應(yīng)該各自支持什么樣的項目。

二、專項債限額在地區(qū)間分配的問題

目前我國專項債實行限額管理制度，中央測算了每個省的債務(wù)限額，省對下面的市和縣也進(jìn)行相應(yīng)的限額管理。首先要承認(rèn)，限額管理非常符合我們中國國情，是控制債務(wù)風(fēng)險的一個有效舉措。如果沒有債務(wù)限額管理，單純依靠地方政府自主舉債，“自己的孩子自己抱”，其實很難有效約束地方政府行為。我們可以想，如果市縣政府自主發(fā)債，即便市場上覺得某些市縣政府風(fēng)險很大，給它一個較高的發(fā)債利率，但是這樣的高融資成本未必能對過度舉債行為進(jìn)行有效約束。這和中國政府間自上而下的治理模式是對應(yīng)的。

在這種自上而下的治理模式下，必然要通過自上而下的債務(wù)限額來控制風(fēng)險。這也說明，當(dāng)前地方專項債的風(fēng)險控制并不是依靠厘清各級政府間的責(zé)任，而是依靠限額管理來達(dá)到目標(biāo)的。

那么限額是怎么分配的呢？財政部出臺了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，核心是限額分配向財力比較強、債務(wù)率比較低的地區(qū)傾斜。背后的含義很明顯，想要通過這樣的方式來降低債務(wù)風(fēng)險。

但是我們做了一個測算，2016年以來無論是顯性債占GDP的比例，還是人均顯性債的額度，實際上西部地區(qū)都比東部地區(qū)更高。盡管《辦法》里指出向財力強、債務(wù)率低的地區(qū)傾斜，但是實際上西部地區(qū)拿到的債務(wù)限額相對而言比東部要高。當(dāng)然這并不意味著這個《辦法》是錯的，其并非只考慮到了財力，還考慮到國家一些重大建設(shè)需求，以及衡量各地財力時包含了中央給各地的轉(zhuǎn)移支付。所以，最終來看，西部地區(qū)拿到的債務(wù)限額反而更多。

西部地區(qū)的新增顯性債更高

這種現(xiàn)象是好事還是壞事呢？一方面，如果看2015年以前，西部地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)率確實比東中部地區(qū)更高。如果2016年以后不給它一個更高的債務(wù)限額，西部地區(qū)可能會更加難過，存量更難化解。同時，西部地區(qū)財力更薄弱，如果不給一個比較高的額度，它在公共服務(wù)提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的短板可能會更加明顯。

目前西部地區(qū)的顯性債額度相對而言很高，盡管這在短期內(nèi)促進(jìn)了西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更快速推進(jìn)，但是我們需要關(guān)注到，這一部分是要用項目收益來償還的。我們不得不擔(dān)心，專項債額度目前向西部地區(qū)傾斜，未來償債風(fēng)險也可能會很高。尤其是，對西部地區(qū)而言，人口是凈流出的，未來無論是稅收收入還是土地出讓收入都不會太樂觀。同時，投資形成的基建項目未來使用人群數(shù)量在減少，收費也必然會減少，市場收益可能就不會很樂觀。

對于當(dāng)前專項債限額分配，我們要處理好效率和公平的關(guān)系。第一個建議是，對于西部地區(qū)，如果要想推進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善基本公共服務(wù)提供和緩解財力困難，應(yīng)該通過加大轉(zhuǎn)移支付力度的方式來解決。因為轉(zhuǎn)移支付天然就是要解決地區(qū)間橫向財力公平。第二個建議是，專項債限額分配應(yīng)該與城市人口流入數(shù)量和潛力掛鉤。既然專項債分配要講求市場收益，那么就需要和使用這些項目和基建的人口數(shù)量掛鉤。只有這樣，才能進(jìn)一步確保未來償還資金沒有問題，才能緩解專項債一般化的問題。

三、地方債與國債比例的問題

中國政府債務(wù)和大多數(shù)發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)有一個很大的區(qū)別，我們的地方債額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國債。比如美國80%的政府債券是聯(lián)邦政府發(fā)行，州和地方政府發(fā)行的僅占20%。當(dāng)前有這樣一種聲音，剛才幾位專家也提出了，應(yīng)該要用國債替換部分的地方政府債券，更大力度發(fā)行國債。

對于這樣的建議，我持有比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。我認(rèn)為這個步子不能邁得太大，確實可以替換一部分，比如剛才提到的對西部地區(qū)而言要更多的用轉(zhuǎn)移支付支持它的財力，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題，這部分錢可以通過發(fā)行國債來融資。這是因為西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)濟效益比較低、社會效益比較高，更應(yīng)該用一般性轉(zhuǎn)移支付、一般財力來進(jìn)行解決。但是對于廣大的東部地區(qū)的地方政府債務(wù)，不太適宜用過多國債來替換。

我們設(shè)想一下，如果中央政府發(fā)行更多國債來替換目前的地方政府債券，是一種怎樣的替換方式。

第一種是，中央政府發(fā)行國債，中央承擔(dān)城市基建事權(quán)。第二種是，中央政府發(fā)行國債，不直接承擔(dān)事權(quán)，而是轉(zhuǎn)移支付給地方，由地方政府承擔(dān)城市基建事權(quán)。按照第一種方式，會存在很明顯的信息問題，中央并不了解每個地區(qū)到底適合建哪一類基建。按照第二種方式，如果是專項轉(zhuǎn)移支付給地方，也存在信息問題，中央需要知道地方基建的信息。如果是一般轉(zhuǎn)移支付給地方，會存在激勵問題，到底是富的地方給得多，還是窮得地方給得多。如果是后者，就會有鞭打快牛的問題。

中央發(fā)行國債來搞基建，其實很大一個問題是，當(dāng)前地方政府經(jīng)營城市的模式一定程度上會被瓦解。現(xiàn)在地方政府經(jīng)營城市是有一套激勵存在的，借債搞基建，基建搞好了才有財力償還。如果中央發(fā)行國債，地方搞基建，當(dāng)?shù)氐耐恋亍⒎康禺a(chǎn)價格增加，土地財政收入歸地方政府，而國債本息由中央負(fù)擔(dān)，這也會存在成本和收益的不對等問題。

所以，我的建議是，當(dāng)前不適宜大規(guī)模用國債替代地方債。

以上是我對這三個問題的回答，不當(dāng)之處請大家指正，謝謝。