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第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議3月5日在京開(kāi)幕，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作了政府工作報(bào)告，提出一系列新目標(biāo)新部署，傳遞出中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新信號(hào)。

“總理做報(bào)告過(guò)程中，鼓掌多的地方，恰恰是在幾個(gè)實(shí)打?qū)嵉恼叻矫妗！?strong>北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)政策研究所所長(zhǎng)陳玉宇說(shuō)，“當(dāng)一個(gè)國(guó)家的政策富有建設(shè)性，又有可持續(xù)性，又在短期內(nèi)設(shè)計(jì)得非常精準(zhǔn)務(wù)實(shí)時(shí)，其實(shí)它就是對(duì)于市場(chǎng)信心的一種巨大的激勵(lì)。”

01

支出擴(kuò)大了赤字減少了，但政策效能提高了

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，今年發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)包括：國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)5.5%左右；城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬(wàn)人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率全年控制在5.5%以內(nèi)；居民消費(fèi)價(jià)格漲幅3%左右；居民收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本同步；進(jìn)出口保穩(wěn)提質(zhì)，國(guó)際收支基本平衡；糧食產(chǎn)量保持在1.3萬(wàn)億斤以上等。

“增長(zhǎng)、就業(yè)和通脹等目標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的，但這個(gè)目標(biāo)是不低的，尤其考慮到我們還在跟疫情做斗爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)也充滿更多的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。在這種情況下制定這樣的目標(biāo)，表明我們對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的潛力是有信心的?！标愑裼畋硎尽?/span>

“為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，所以報(bào)告中提出來(lái)的2022年政府的第一項(xiàng)工作任務(wù)就是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，包括采用更加積極的財(cái)政政策，更好地運(yùn)用政府投資資金，加大穩(wěn)健的貨幣政策實(shí)施力度等?！痹陉愑裼羁磥?lái)，當(dāng)前財(cái)政政策更加積極，但是財(cái)政政策并沒(méi)有用盡。

關(guān)于赤字率下降到2.8%左右的問(wèn)題，陳玉宇認(rèn)為，在財(cái)政支出計(jì)劃增長(zhǎng)2萬(wàn)億以上，還有相當(dāng)于數(shù)萬(wàn)億的減稅退稅計(jì)劃的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)赤字率并不擴(kuò)大，這確實(shí)是一個(gè)更高難度的任務(wù)，也要求出臺(tái)更高質(zhì)量的宏觀政策措施。

陳玉宇認(rèn)為，“這種安排一方面為政策可持續(xù)性和未來(lái)有可能出現(xiàn)的不確定狀況留下了空間。換言之，我們并沒(méi)有采用竭澤而漁、飲鴆止渴的宏觀調(diào)控政策。另一方面的意義是財(cái)政政策的效能得到了重視。”

在他看來(lái)，重視財(cái)政政策的效率、效能主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，就是中央部門支出繼續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，也就是說(shuō)我們?nèi)匀皇且趦€過(guò)日子，不將錢花在那些浪費(fèi)性的、不帶來(lái)生產(chǎn)力提升的地方，而且要求中央政府和省級(jí)政府帶頭，將擴(kuò)張了的財(cái)政支出盡量精準(zhǔn)地用在發(fā)展緊要處、民生急需上。比如，盡量精準(zhǔn)地直達(dá)市縣基層，讓市縣基層有更寬裕的余力，面向更加廣泛的市場(chǎng)主體、更加廣泛的民生需求和更加均衡的地域發(fā)展需要發(fā)力。在效能提升上，這比將資金集中在中央級(jí)、省級(jí)的大項(xiàng)目上，起作用要更快，對(duì)全面提振經(jīng)濟(jì)的繁榮度、市場(chǎng)的活躍度也十分有利。

其次，他認(rèn)為，雖然有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家在談提振需求的時(shí)候，主張擴(kuò)大支出，而不太主張減稅，但是中國(guó)的情況不一樣。中國(guó)現(xiàn)在是擴(kuò)大支出和減稅退稅并重，原因就在于減稅退稅瞄準(zhǔn)的是中小企業(yè)。減稅政策能迅速抵達(dá)中國(guó)數(shù)以千萬(wàn)計(jì)甚至數(shù)以億計(jì)的中小微企業(yè)，也就意味著更直接地跟這些中小微企業(yè)里的就業(yè)者產(chǎn)生聯(lián)系。這也是提升財(cái)政政策效能的重要體現(xiàn)。

最后，可以看到，今年中央政府對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付增加了18%，為多年來(lái)最大的增幅，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要用好政府投資資金，帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資，并擬安排了地方政府專項(xiàng)債券3.65萬(wàn)億元?！?strong>值得注意的是，雖然這些政府投資資金，他們的執(zhí)行主體往往是國(guó)有企業(yè)，但是總理也強(qiáng)調(diào)了這些政府投資一定要起到撬動(dòng)作用，而不是要擔(dān)當(dāng)主體作用，這也是重視效能的表現(xiàn)。”陳玉宇說(shuō)。

陳玉宇進(jìn)一步分析說(shuō)，去年下半年以來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)弱，所以今年政府報(bào)告中提出要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。為了平衡好擴(kuò)大財(cái)政支出的同時(shí)又要保證赤字率較前兩年有所收縮兩大任務(wù)，提升財(cái)政政策效能就顯得尤為重要。“為此，財(cái)政部門、發(fā)改部門等部門，還有各地方政府要梳理出具有最大拉動(dòng)作用、最大撬動(dòng)作用的政府投資領(lǐng)域。這些領(lǐng)域會(huì)是今年的政策的著重點(diǎn)。”陳玉宇說(shuō)。

“如果能夠像政府工作報(bào)告中所期待的那樣的話，雖然2022年的財(cái)政赤字率是縮小的，但是我們今年的財(cái)政政策所起的效果會(huì)很好。這也符合近年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)的財(cái)政政策要精準(zhǔn)地直達(dá)企業(yè)和個(gè)人的提法。從中長(zhǎng)期來(lái)看，這也有利于中國(guó)宏觀調(diào)控體系的進(jìn)步?！标愑裼钤u(píng)價(jià)說(shuō)，“當(dāng)一個(gè)國(guó)家的政策富有建設(shè)性，又有可持續(xù)性，又在短期內(nèi)設(shè)計(jì)得非常精準(zhǔn)務(wù)實(shí)時(shí)，其實(shí)它就是對(duì)于市場(chǎng)信心的一種巨大的激勵(lì)。所以當(dāng)總理將這幾個(gè)實(shí)打?qū)嵉恼咝境鰜?lái)的時(shí)候，收獲了現(xiàn)場(chǎng)的熱烈掌聲?！?/span>

02

提振消費(fèi)是短期需要，

也是中長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)調(diào)整的一部分

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，打通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)，增強(qiáng)內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)力。在陳玉宇看來(lái)，這延續(xù)了2021年政府工作報(bào)告里“堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)”的提法。

陳玉宇認(rèn)為，報(bào)告中之所以特別強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)消費(fèi)持續(xù)恢復(fù)”，有三個(gè)方面的原因。首先，2022年提振國(guó)內(nèi)需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在短期內(nèi)是必要的?！?strong>短期內(nèi)得通過(guò)擴(kuò)大消費(fèi)、擴(kuò)大投資以達(dá)成今年制定的并不低的預(yù)期目標(biāo)——5.5%的經(jīng)濟(jì)增速，這是短期宏觀刺激政策、宏觀穩(wěn)定政策當(dāng)中的重要的一環(huán)。”陳玉宇說(shuō)。

“在過(guò)去的兩三年時(shí)間里，我們觀察到了一個(gè)突出的問(wèn)題，就是中國(guó)的投資轉(zhuǎn)弱，消費(fèi)動(dòng)力不足，還沒(méi)有恢復(fù)到疫情前的水平。這跟兩個(gè)因素有關(guān)，第一個(gè)是疫情，使得很多行業(yè)的從業(yè)者的收入沒(méi)有實(shí)實(shí)在在的強(qiáng)勁增長(zhǎng)，收入不增長(zhǎng)，消費(fèi)就會(huì)低迷。第二個(gè)是對(duì)于未來(lái)的不確定性，使得大家不敢消費(fèi)，出于謹(jǐn)慎動(dòng)機(jī)的儲(chǔ)蓄變得強(qiáng)勁了，這使得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)就比較疲軟，因此提振消費(fèi)是符合短期內(nèi)提振經(jīng)濟(jì)的需要的?！标愑裼羁磥?lái)。

陳玉宇表示，第二方面原因是最近10年來(lái)一直在強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題，就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的再平衡問(wèn)題?！霸?jīng)很長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴于投資驅(qū)動(dòng)，依賴于來(lái)自國(guó)際市場(chǎng)上的外需驅(qū)動(dòng)。未來(lái)，怎么樣逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)需驅(qū)動(dòng)，尤其是怎么樣使得居民消費(fèi)成為需求拉動(dòng)的重要力量值得重視，這也是過(guò)去十年來(lái)結(jié)構(gòu)改革的一個(gè)主線。”

“這次報(bào)告中強(qiáng)調(diào)推動(dòng)消費(fèi)持續(xù)恢復(fù)，既是刺激政策的需要，也是中長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)調(diào)整的一部分，而且這一次的調(diào)整包含著為擴(kuò)大居民消費(fèi)提供更好的消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，從供給側(cè)方面使得產(chǎn)品和服務(wù)都能夠更快捷到達(dá)?！标愑裼钫f(shuō)。

“坦率地說(shuō)，有時(shí)候作為普通消費(fèi)者，在北上廣深這種城市消費(fèi)某些產(chǎn)品和服務(wù)，付出的成本是要低于很多偏遠(yuǎn)地區(qū)的，因?yàn)槠h(yuǎn)地區(qū)的各種基礎(chǔ)設(shè)施落后，交通運(yùn)輸物流往往到達(dá)不了?！标愑裼钫J(rèn)為，“政府在這一塊發(fā)力既能夠推動(dòng)當(dāng)前的消費(fèi)，又能夠提供民生方面的基礎(chǔ)設(shè)施。這是我們?cè)倨胶庵袊?guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使中國(guó)不過(guò)度依賴于投資和外需拉動(dòng)所要做的重要工作。”

第三方面原因，陳玉宇認(rèn)為這是推進(jìn)共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求。所謂以人民為中心的發(fā)展理念，就是要讓更廣大人民群眾的生活水平不斷提高，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，生活水平的提高，其實(shí)就是消費(fèi)的提高。從這個(gè)意義上來(lái)講，提升居民消費(fèi)，跟政府工作報(bào)告談到的其他方面都是互補(bǔ)的。比如說(shuō)中國(guó)要穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，要保就業(yè)，要?jiǎng)?chuàng)造更多的工作崗位，要減稅等所有這些任務(wù)，其實(shí)都是使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式發(fā)生轉(zhuǎn)型，變成更包容性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，所謂更包容性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，也就是使得更廣泛的人民群眾，尤其是中低收入人群能夠有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)收入的增長(zhǎng)，這樣才會(huì)有消費(fèi)的可持續(xù)地增長(zhǎng)。”陳玉宇認(rèn)為，既強(qiáng)調(diào)刺激居民消費(fèi)，又強(qiáng)調(diào)在供給側(cè)發(fā)力，是立足當(dāng)下，又兼顧了結(jié)構(gòu)調(diào)整需要的政策安排。

03

解決房地產(chǎn)問(wèn)題，要有新思路

房地產(chǎn)市場(chǎng)一直是關(guān)注的熱點(diǎn)。關(guān)于房地產(chǎn)問(wèn)題，今年的政府工作報(bào)告中提出：“繼續(xù)保障好群眾住房需求。堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，探索新的發(fā)展模式，堅(jiān)持租購(gòu)并舉，加快發(fā)展長(zhǎng)租房市場(chǎng)，推進(jìn)保障性住房建設(shè)，支持商品房市場(chǎng)更好滿足購(gòu)房者的合理住房需求，穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期，因城施策促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展?！?/span>

對(duì)此，陳玉宇表示，房地產(chǎn)的問(wèn)題主要是應(yīng)在未來(lái)保持更溫和的不超越它應(yīng)有節(jié)奏的增長(zhǎng)。房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)緩慢點(diǎn)，慢于人們收入增長(zhǎng)的速度，隨著時(shí)間的推移，房?jī)r(jià)收入比就會(huì)發(fā)生一些有利的變化。經(jīng)濟(jì)的調(diào)整也要留給市場(chǎng)主體一些調(diào)整空間。

“政策要有充分的時(shí)間去跟市場(chǎng)主體溝通，使市場(chǎng)主體能夠有空間有余地理解政策意圖，能夠自主地充分地積極地進(jìn)行調(diào)整?！彼J(rèn)為，“涉及到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題要重視，但是又不能急功近利，不能寄望畢其功于一年半載解決。”

陳玉宇表示，去年的調(diào)控政策確實(shí)對(duì)房地產(chǎn)從業(yè)者，對(duì)于民眾，對(duì)于整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)起了降溫作用，但為了維持短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，仍需使房地產(chǎn)回到健康正常發(fā)展水平上來(lái)。

他認(rèn)為，中國(guó)地域廣大，有些地區(qū)房?jī)r(jià)可能不合理的程度高，甚至有明顯的泡沫，但有些地區(qū)房?jī)r(jià)是正常的。接下來(lái)要繼續(xù)堅(jiān)持“房住不炒”的原則，與此同時(shí)相信會(huì)有更靈活、更實(shí)事求是的房地產(chǎn)政策出臺(tái)。未來(lái)可能會(huì)將房地產(chǎn)政策調(diào)控權(quán)力更多下放給地方政府，真正做到‘一城一策’，讓各地方政府根據(jù)自己的需要，更靈活地制定本地房地產(chǎn)政策。

在房地產(chǎn)的宏觀層面，陳玉宇認(rèn)為，中國(guó)剛剛完成城市化的一大半，大約還有20年時(shí)間更進(jìn)一步推進(jìn)城市化，也就意味著未來(lái)有更多人工作和生活在城市，包括現(xiàn)在沒(méi)有城市戶口的人，也會(huì)更多地獲得城市基本公共服務(wù)。

“也意味著，中國(guó)進(jìn)一步城市化，確確實(shí)實(shí)需要在房地產(chǎn)市場(chǎng)上有新思路，新的思路就包含著房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展也得跟共同富裕，跟包容性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相匹配。”他認(rèn)為，未來(lái)各個(gè)城市會(huì)根據(jù)自己的不同條件制定相應(yīng)政策，有的城市會(huì)更多依賴于市場(chǎng)化的商品住房，有些城市需要更加綜合地考慮到收入差距問(wèn)題對(duì)住房的影響。

“比如，深圳那么高的房?jī)r(jià)，深圳需不需要低技能的人參與城市建設(shè)，維護(hù)城市運(yùn)轉(zhuǎn)？當(dāng)然需要。那這些低技能的人在深圳住房問(wèn)題怎么解決？一輩子都住不上房子？”陳玉宇舉例說(shuō)。

他認(rèn)為，很多城市可參考借鑒新加坡等經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)，提供多樣化的政府資助，比如，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、長(zhǎng)租房等。

“政府扮演什么角色，市場(chǎng)扮演什么角色，可以有很多政策創(chuàng)新。”陳玉宇認(rèn)為，“目標(biāo)是明確的，在城市化過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)該盡量的讓所有參與城市化的人都能夠根據(jù)自己的實(shí)際情況有安居之地。”

陳玉宇坦言，人人住有所居這個(gè)目標(biāo)是很大的目標(biāo)，僅僅依賴于商品化住房市場(chǎng)是不夠的，一定是要多元化的房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)滿足中國(guó)城市化的需要?！胺駝t，高房?jī)r(jià)將會(huì)阻擋一大批人進(jìn)一步地進(jìn)入城市，那也就阻擋了中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)成長(zhǎng)的空間，也就阻擋了中國(guó)越過(guò)中等收入陷阱邁入發(fā)達(dá)國(guó)家行列的步伐，甚至對(duì)中國(guó)更長(zhǎng)遠(yuǎn)、高質(zhì)量的發(fā)展都會(huì)造成傷害。”

陳玉宇，現(xiàn)任北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授，并擔(dān)任北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)政策研究所所長(zhǎng)。2014年獲得國(guó)家自然科學(xué)基金杰出青年獎(jiǎng)，并入選2016年度教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授。他致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)率、人力資本和增長(zhǎng)、健康和污染、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)與勞動(dòng)市場(chǎng)、收入分配、地區(qū)差異等領(lǐng)域的研究。他的研究發(fā)表在《美國(guó)國(guó)家科學(xué)院院報(bào)》（PNAS）等國(guó)際學(xué)術(shù)雜志。曾獲得教育部高校社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)二等獎(jiǎng), 厲以寧研究獎(jiǎng)、北京大學(xué)優(yōu)秀教學(xué)獎(jiǎng)，多次獲得光華管理學(xué)院教學(xué)優(yōu)秀獎(jiǎng)。

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