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北京大學(xué)公共政策講壇第131期

渠敬東：國家治理的項(xiàng)目制形態(tài)

MPA公共管理實(shí)踐應(yīng)用專題系列講座之九

2020年6月6日晚，應(yīng)北京大學(xué)政府管理學(xué)院MPA教育中心邀請(qǐng)，北京大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究院常務(wù)副院長渠敬東教授以《國家治理的項(xiàng)目制形態(tài)》為主題發(fā)表演講。本次演講是北京大學(xué)政府管理學(xué)院公共管理實(shí)踐應(yīng)用專題系列的第九場(chǎng)講座，是為MPA同學(xué)及院友舉辦的學(xué)術(shù)與實(shí)踐專場(chǎng)。講座由MPA教育中心副主任楊一老師主持，將近200名同學(xué)通過網(wǎng)絡(luò)參與了講座。

主講人渠敬東，現(xiàn)任北京大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究院常務(wù)副院長、社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，長江學(xué)者青年學(xué)者。其主要研究領(lǐng)域有西方社會(huì)思想史、中國社會(huì)學(xué)史、組織社會(huì)學(xué)、社會(huì)結(jié)構(gòu)研究等。

渠教授首先圍繞作為社會(huì)學(xué)概念工具的項(xiàng)目制展開講述，他談到項(xiàng)目制是在一個(gè)特定的歷史階段中，作為一種制度樞紐，來主導(dǎo)著各社會(huì)要素和領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)的，是從中央到地方、從國家到市場(chǎng)來進(jìn)行上下動(dòng)員、中介與反饋等一系列互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。因此，它不僅表現(xiàn)為一種制度化的體制，也刻畫著一段特定歷史時(shí)期的時(shí)代精神。

基于對(duì)項(xiàng)目和項(xiàng)目制內(nèi)涵的闡述，渠教授詳細(xì)論述了項(xiàng)目制的五個(gè)結(jié)構(gòu)條件，具體表現(xiàn)為：其一，分稅制建立了財(cái)政資金自下而上的抽取途徑；其二，項(xiàng)目財(cái)政對(duì)地方政府或基層社會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的激勵(lì)作用。項(xiàng)目規(guī)劃、銀行*、土地經(jīng)營構(gòu)成了“項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)”；其三，“擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策”的要求：國家投資更需要通過規(guī)范化、專業(yè)化的途徑才能逐步分解和分配到各社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之重；其四，中央政府將財(cái)政資金的抽取有效轉(zhuǎn)化為對(duì)廣大基層社會(huì)的財(cái)政“反哺”，實(shí)施公共服務(wù)項(xiàng)目；其五，項(xiàng)目制的遵循績(jī)效合法性和程序公正的思維模式。他強(qiáng)調(diào)，從21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)是在體制驅(qū)動(dòng)意義上形成的一套將城市規(guī)劃、銀行和土地三者貫連在一起的政治經(jīng)濟(jì)模式。

結(jié)合中國80年代的改革實(shí)踐，渠教授談到了“雙軌制”的邏輯。他指出，“保護(hù)存量、培育增量”的原則事實(shí)上形成了兩者間的辯證關(guān)系：通過保護(hù)存量來控制增量的過快擴(kuò)充，避免增量因偏離路徑依賴的邏輯而產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又通過增量的擴(kuò)充來實(shí)現(xiàn)存量的演變效應(yīng)，使存量部分可以循序漸進(jìn)地發(fā)生轉(zhuǎn)化，而不致因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)突變而出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩。因此，項(xiàng)目制是改革邏輯的延續(xù)。

接下來，渠教授圍繞中央和地方的特征重點(diǎn)講述了項(xiàng)目制的分級(jí)治理邏輯。一方面，中央部門享有充分的專項(xiàng)資金的分配權(quán)和管理權(quán)，“一項(xiàng)目一政策”強(qiáng)化了項(xiàng)目本身的規(guī)范要求，弱化了科層制常規(guī)性的規(guī)范要求等；另一方面，從經(jīng)費(fèi)動(dòng)員、項(xiàng)目動(dòng)員、財(cái)政動(dòng)員、行政動(dòng)員，以及土地經(jīng)營、城市規(guī)劃、融資平臺(tái)和公共服務(wù)工程等方面來看，地方政府或部門形成了土地-金融-財(cái)政“三位一體”的經(jīng)營格局。這也造成了項(xiàng)目制在基層社會(huì)諸如項(xiàng)目試點(diǎn)與公共項(xiàng)目的經(jīng)營化傾向、集體債務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的缺失等意外后果。

然而，項(xiàng)目制又具有其獨(dú)特的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，項(xiàng)目權(quán)力：項(xiàng)目制在原行政體制之外，形成了一種“項(xiàng)目權(quán)力”。這種權(quán)力與原行政體制相配合，構(gòu)成了更為強(qiáng)大的國家權(quán)力；第二，項(xiàng)目壟斷：將技術(shù)、資本、信息乃至權(quán)力壟斷于一身，形成左右國家命脈的“利維坦”；第三，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)：專項(xiàng)資金的增量越大，政府的公共投入越大，地方投資經(jīng)營的范圍就越廣，借貸性融資的力度也越大，最終由此形成一個(gè)以項(xiàng)目為樞紐的金融資本鏈條，甚至將最基層的社會(huì)領(lǐng)域也都裹挾進(jìn)去；第四，部門割據(jù)：國家行政體系內(nèi)部利益分化的危險(xiǎn)。

講座的最后，同學(xué)們通過視頻和文字互動(dòng)的方式表達(dá)了對(duì)渠教授的感謝，并就如何理解項(xiàng)目制與行政發(fā)包制的區(qū)別、單位制和項(xiàng)目制體現(xiàn)出的治理體制的方向和特征等問題與渠教授進(jìn)行了交流探討，講座在熱烈的氣氛中結(jié)束。