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2022年12月18日，“第七屆國(guó)家發(fā)展論壇——中國(guó)新征程與國(guó)家發(fā)展”在線上隆重舉辦。此次論壇由北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院主辦，中國(guó)石油集團(tuán)國(guó)家高端智庫(kù)研究中心聯(lián)合主辦。中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司-北京大學(xué)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目之一的《中國(guó)能源強(qiáng)國(guó)建設(shè)研究：國(guó)家能源應(yīng)變能力建設(shè)之路》在 “能源轉(zhuǎn)型與能源安全” 平行分論壇上發(fā)布。受課題組委托，北大南南合作與發(fā)展學(xué)院及國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、南南學(xué)院研究辦公室主任查道炯在分論壇上介紹了該課題的主要成果。

本文根據(jù)發(fā)言內(nèi)容整理。

加快建設(shè)能源強(qiáng)國(guó)在2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。各界圍繞此議題的研究成果豐碩。提升國(guó)家能源應(yīng)變能力是本課題所試圖做出的知識(shí)貢獻(xiàn)。我國(guó)是世界能源消費(fèi)和生產(chǎn)大國(guó)，煤炭等化石能源在能源結(jié)構(gòu)中依然處于高位；進(jìn)口將長(zhǎng)期是滿足需求的必要途徑。降低二氧化碳等溫室氣體排放總量的進(jìn)度，不僅事關(guān)國(guó)家的能源轉(zhuǎn)型，也事關(guān)我國(guó)在全球貿(mào)易格局變化中把握主動(dòng)。通過(guò)設(shè)立在2030年實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，2060年實(shí)現(xiàn)“碳中和”的發(fā)展目標(biāo)，我國(guó)順應(yīng)了全球倡導(dǎo)低碳發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型的整體形勢(shì)。過(guò)程中，因應(yīng)不斷變化的國(guó)際能源地緣政治環(huán)境，必須建立在進(jìn)一步提高應(yīng)變能力的基礎(chǔ)之上。

世界能源發(fā)展趨勢(shì)生變

從世界能源發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，能源消費(fèi)總量一直在增長(zhǎng)。在中國(guó)、印度等中等收入國(guó)家，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民日常生活用能消費(fèi)增長(zhǎng)的需求將持續(xù)增長(zhǎng)，而歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的需求則相對(duì)穩(wěn)定。

雖然俄烏沖突等地緣政治事件導(dǎo)致了世界各國(guó)對(duì)能源安全的進(jìn)一步關(guān)注，但原因并不是供應(yīng)總量發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，而是化石能源的流向受地緣政治偏好的影響程度更高。越來(lái)越多的國(guó)家在追求能源供應(yīng)自主，即：提高一個(gè)國(guó)家在供應(yīng)側(cè)的可再生能源供應(yīng)程度，在消費(fèi)側(cè)減少對(duì)化石能源的依賴。當(dāng)然，在謀求供應(yīng)自主的過(guò)程中，采用包括外交在內(nèi)的途徑增強(qiáng)境外化石能源供應(yīng)的穩(wěn)定性，也是重要的政策取向。國(guó)際政治和安全因素在全球能源供需布局變化所發(fā)揮的作用更加突出。這一趨勢(shì)將具有長(zhǎng)期性。應(yīng)對(duì)氣候變化是全球的共同責(zé)任。越來(lái)越多的發(fā)達(dá)國(guó)家將其產(chǎn)業(yè)政策追求與提高其氣候政策掛鉤。例如，美國(guó)在2022年通過(guò)的《通脹削減法案》一方面強(qiáng)調(diào)目的之一是鞏固美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的努力，另一方面則為推動(dòng)其在未來(lái)十年乃至更長(zhǎng)的時(shí)期推動(dòng)加工業(yè)“回岸”提供了法定的補(bǔ)貼政策框架。此外，在跨國(guó)加工品貿(mào)易中實(shí)施二氧化碳邊境調(diào)節(jié)稅，盡管難免被濫用成為產(chǎn)品流動(dòng)扭曲的手段，但部分因?yàn)闅W盟等力推此機(jī)制的機(jī)構(gòu)抓住了應(yīng)對(duì)氣候變化的道德高地，在世界貿(mào)易組織等多邊協(xié)調(diào)機(jī)制下達(dá)成協(xié)議將依然困難。

對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的眾多發(fā)展中國(guó)家而言，將提高其國(guó)內(nèi)能源利用效率納入產(chǎn)業(yè)升級(jí)的必要內(nèi)容因此而成為必不可少的選項(xiàng)。我國(guó)在利用能源領(lǐng)域面臨依然面臨一些結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。例如，能源消費(fèi)彈性系數(shù)需要改善；非化石能源的開(kāi)發(fā)和利用雖然有了舉世矚目的進(jìn)步，但包括分布式能源在內(nèi)的電力系統(tǒng)改革的任務(wù)依然艱巨。在國(guó)際層面，進(jìn)一步提高煤炭利用效率、降低煤炭在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的比例，是我國(guó)履行二氧化碳減排義務(wù)所必不可少的途徑。

從國(guó)家能源自主建設(shè)目標(biāo)的角度看，推動(dòng)核電的進(jìn)一步發(fā)展將是必要途徑。其實(shí)，在國(guó)際上，在民用核電領(lǐng)域的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)經(jīng)常被研究者忽視?？上驳氖?，釷基熔鹽技術(shù)的開(kāi)發(fā)在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入試運(yùn)行階段。進(jìn)入第四代核電時(shí)代對(duì)我國(guó)而言，特別是對(duì)中西部缺水地區(qū)實(shí)現(xiàn)提高清潔能源利用的愿景，具有重要的意義。

如何建設(shè)能源強(qiáng)國(guó)

如何建設(shè)能源強(qiáng)國(guó)？這是一個(gè)可以也應(yīng)該從多視角研究的課題。這里重點(diǎn)介紹本課題研究中提到國(guó)際參照點(diǎn)。

就世界能源經(jīng)濟(jì)和政治版圖中，美國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了化石能源供應(yīng)自主，其在資源稟賦、自主謀求能源消費(fèi)技術(shù)進(jìn)步的能力和潛力，乃至通過(guò)金融、貿(mào)易以及外交手段保障境外能源供應(yīng)的技術(shù)開(kāi)發(fā)能力等方面，是教科書(shū)式的能源強(qiáng)國(guó)。在維系全球經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行所需的化石能源供應(yīng)側(cè)，擁有強(qiáng)大的實(shí)力的國(guó)家是沙特阿拉伯，盡管歐佩克成員國(guó)中的其它出口大國(guó)也很重要。俄羅斯目前因?yàn)榈鼐壵我蛩鼗茉闯隹谑艿搅讼拗?，但從長(zhǎng)久態(tài)勢(shì)看，俄羅斯在資源稟賦方面的世界地位難以替代。

從全球化石能源貿(mào)易的全球鏈條看，中國(guó)、印度、歐盟國(guó)家等的進(jìn)口需求也是一種力量。但是，顯而易見(jiàn)的是，需求側(cè)經(jīng)濟(jì)體在全球能源供需穩(wěn)定態(tài)勢(shì)中所能發(fā)揮的杠桿作用，本質(zhì)上是被動(dòng)的?！按蠖粡?qiáng)”是這些國(guó)家的共性。

那么，建設(shè)能源強(qiáng)國(guó)，可以有哪些思路？首先，我們審視國(guó)家在全球能源格局中的強(qiáng)與弱，不能局限在貿(mào)易油價(jià)或者試圖去影響油價(jià)變化。世界石油貿(mào)易中所采用的結(jié)算貨幣，從金融專家的角度看，是一個(gè)杠桿性因素。但一國(guó)國(guó)家的貨幣的國(guó)際化程度受到多方面因素的制約，而且是一個(gè)漫長(zhǎng)的利益磨合過(guò)程。我們認(rèn)為，能源強(qiáng)國(guó)終究不是或者不全是由貨幣因素決定的。

在能源清潔化轉(zhuǎn)型成為不可逆轉(zhuǎn)的國(guó)際大勢(shì)中，我國(guó)的風(fēng)電、光電等可再生能源已經(jīng)取得與煤電成本相當(dāng)甚至更低的成就。在可再生能源設(shè)備方面，包括車用電池，我國(guó)在全球的市場(chǎng)份額比較高。這些都是我們的優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，維持這個(gè)優(yōu)勢(shì)，特別是在新技術(shù)領(lǐng)域，我國(guó)遇到來(lái)自特別是工業(yè)化強(qiáng)國(guó)的挑戰(zhàn)甚至排斥。此外，我國(guó)在新能源發(fā)展中由邊際成本或者負(fù)外部性也面臨越來(lái)越嚴(yán)重的國(guó)際質(zhì)疑。中國(guó)在其它國(guó)家發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)也面臨越來(lái)越多的競(jìng)爭(zhēng)壓力。這些都是我國(guó)需要通過(guò)包括強(qiáng)化國(guó)際合作在內(nèi)的途徑而克服的挑戰(zhàn)。

從美國(guó)和俄羅斯的情況看，“能源強(qiáng)國(guó)”或者“能源大國(guó)”主要具備如下幾個(gè)特點(diǎn)：

1. 1. 政府全方位支持本國(guó)能源公司尋求能保障化石能源供應(yīng)的產(chǎn)地和外銷渠道。這一點(diǎn)在我國(guó)不是問(wèn)題，但是如何進(jìn)一步優(yōu)化政府支持很重要。

2. 2. 政府著力推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，發(fā)展新能源和可再生能源。

3. 3. 建設(shè)規(guī)模龐大的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備并設(shè)置靈活的釋放和采購(gòu)機(jī)制來(lái)影響國(guó)際石油市場(chǎng)價(jià)格。石油儲(chǔ)備不僅是為了應(yīng)急，而且是重要的能源成本條件工具。相關(guān)話題在今后還值得進(jìn)一步討論，包括如何避免戰(zhàn)略儲(chǔ)備對(duì)財(cái)政造成壓力，如何完善我國(guó)石油和天然氣儲(chǔ)備的釋放、周轉(zhuǎn)機(jī)制，如何與國(guó)際接軌等。

4. 4. 金融投資石油衍生品。

5. 5. 俄羅斯與美國(guó)有不同之處，俄羅斯依靠不斷加強(qiáng)資源勘探、投入能源基礎(chǔ)建設(shè)投資、影響油氣管道走向來(lái)保障本國(guó)能源出口安全。結(jié)合當(dāng)前的國(guó)際地緣政治局勢(shì)，中國(guó)與俄羅斯之間的化石油氣貿(mào)易的根本性因素是能源地理，而不是歐美國(guó)家的一些分析所理解的“地緣政治”關(guān)系。

本報(bào)告認(rèn)為，提升國(guó)家能源體系應(yīng)變能力是提高能源強(qiáng)國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵所在?！澳茉磸?qiáng)國(guó)”的核心要義是將能源定性為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，而不是總量提高和價(jià)格上追求低價(jià)。建設(shè)靈活應(yīng)變的能源保障體系，才能確保能源安全。

關(guān)于“能源安全”有眾多的定義，其中可及性和生態(tài)優(yōu)化平衡是專家們反復(fù)提到的內(nèi)容。能源安全的背后是能源應(yīng)變能力，一個(gè)國(guó)家要在不同發(fā)展階段都能應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)帶給能源供應(yīng)的挑戰(zhàn)，尤其是要能應(yīng)對(duì)外部沖擊。

我們?cè)趫?bào)告里集中闡述了能源體系應(yīng)變能力建設(shè)的六個(gè)維度：

1. 1. 對(duì)資源的調(diào)節(jié)能力；

2. 2. 對(duì)市場(chǎng)的調(diào)整能力；

3. 3. 對(duì)能源運(yùn)輸?shù)恼{(diào)節(jié)能力，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)地區(qū)間的資源調(diào)配、運(yùn)輸安全保障；

4. 4. 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力；

5. 5. 對(duì)金融政策的調(diào)節(jié)能力；

6. 6. 對(duì)體制機(jī)制的調(diào)節(jié)能力。

具體怎么做？本課題報(bào)告針對(duì)上述六個(gè)維度列出了七項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，包括能源供應(yīng)、需求、運(yùn)輸通道、體制機(jī)制、技術(shù)創(chuàng)新、金融政策和國(guó)際市場(chǎng)治理。

關(guān)鍵是提升能源體系應(yīng)變能力

我國(guó)能源體系應(yīng)變能力建設(shè)面臨哪些新挑戰(zhàn)？新挑戰(zhàn)不只來(lái)自俄烏沖突，還包括改革開(kāi)放以來(lái)我們所熟悉的“全球化”格局不再，或者說(shuō)國(guó)外理解的全球化和我們所理解的不一樣，差異可能越來(lái)越大。具體的挑戰(zhàn)包括：

1. 1. 我國(guó)能源安全的首要問(wèn)題是石油和天然氣的對(duì)外依存度持續(xù)上升，國(guó)家能源供應(yīng)保障更易受國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)影響。

2. 2. 能源需求增長(zhǎng)快，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源增長(zhǎng)的依賴較高。我們需要走向能源自主，但自主的前提不是為了保證增長(zhǎng)而降低能源價(jià)格，而是適當(dāng)?shù)臅r(shí)候也可以接受高價(jià)格。

3. 3. 能源生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害比較嚴(yán)重。

4. 4. 我國(guó)能源技術(shù)總體上與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距，并面臨一些技術(shù)限制甚至技術(shù)封鎖。

5. 5. 與國(guó)際能源市場(chǎng)治理能力和全球資源配置能力存在差距。

政策建議

1. 1. 明確能源強(qiáng)國(guó)體系建設(shè)的核心目標(biāo)是增強(qiáng)應(yīng)變能力。應(yīng)變能力和供應(yīng)能力是我國(guó)能源安全保障的兩個(gè)輪子之一，而“雙碳”目標(biāo)是輪子的動(dòng)力。此外，增強(qiáng)應(yīng)變能力還包括運(yùn)輸通道的安全性和海外進(jìn)口的安全性。能源強(qiáng)國(guó)最重要的理念包括安全性、可靠性、經(jīng)濟(jì)性、靈活性，綠色低碳高效發(fā)展，創(chuàng)新技術(shù)和協(xié)同國(guó)際合作。能源強(qiáng)國(guó)特別重要的組成部分是各個(gè)地方政府。地方政府解決能源問(wèn)題時(shí)，不能只是企業(yè)的任務(wù)。德國(guó)的能源轉(zhuǎn)型提出一個(gè)理念——所有政府部委都是技術(shù)變化部。這也是我國(guó)可以借鑒的。作為學(xué)者來(lái)看，很多時(shí)候討論能源安全問(wèn)題是決策歸決策，實(shí)施歸實(shí)施，落實(shí)任務(wù)的壓力都在企業(yè)身上，但光是企業(yè)不夠，政府必須全方位去支持。

2. 2. 節(jié)能和提高能源利用效率。該領(lǐng)域吸引了很多投資，而節(jié)能可以成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的來(lái)源。

3. 3. 電力系統(tǒng)安全要以煤電高質(zhì)量發(fā)展與轉(zhuǎn)型為保障，進(jìn)一步提高可再生能源的有效應(yīng)用。電力系統(tǒng)改革非常重要，能源安全要掌握在自己手里，而電力使用是能源階梯上的最高端。不能因?yàn)楦鞣N壓力就放緩電力建設(shè)，而電力建設(shè)的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)跨區(qū)域調(diào)度、電力市場(chǎng)建設(shè)和分布式能源建設(shè)。我們的報(bào)告也提到，需要加大因地制宜地發(fā)展分布式能源市場(chǎng)的力度。

4. 4. 堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。創(chuàng)新不僅指能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還包括對(duì)能源的使用環(huán)節(jié)，包括利用人工智能、大數(shù)據(jù)以及其他智能化技術(shù)的運(yùn)用。

5. 5. 金融政策需推動(dòng)能源部門(mén)進(jìn)行清潔化轉(zhuǎn)型并支持能源公正。地區(qū)間發(fā)展不平衡、收入不平衡，那么如何讓低收入地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源稟賦貧乏的地區(qū)既能用上能源又不至于承受金融負(fù)擔(dān)，這是能源公正的概念。

6. 6. 擴(kuò)大開(kāi)放，加強(qiáng)國(guó)際合作。首先要認(rèn)可我國(guó)的“雙碳”目標(biāo)，其次加強(qiáng)國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作。不管國(guó)際關(guān)系如何，要盡可能與各國(guó)政府以及國(guó)際能源專業(yè)組織合作。國(guó)際合作的終極目的并不是為了掌握越來(lái)越多的高端技術(shù)，而是要提高不同國(guó)家和地區(qū)的能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化顯然涉及自身利益，但要實(shí)現(xiàn)不同國(guó)家和地區(qū)能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的互操作性，促進(jìn)中外能源技術(shù)交流。目前，清潔能源技術(shù)的研發(fā)、專利申請(qǐng)成果主要集中在中國(guó)、美國(guó)、歐洲、日本和韓國(guó)，因此我國(guó)與這些國(guó)家也存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。具體的建議包括在技術(shù)領(lǐng)域要盡可能資助一些示范性項(xiàng)目，并爭(zhēng)取通過(guò)示范項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)國(guó)際互聯(lián)互通，這對(duì)我們應(yīng)對(duì)國(guó)外壓力有幫助。

這份報(bào)告主要是我們?cè)趯W(xué)術(shù)領(lǐng)域通過(guò)學(xué)習(xí)能源政策、了解能源管理部門(mén)和能源企業(yè)的操作來(lái)完成的，里面有很多不全面的地方，歡迎大家指正，也感謝中石油提供的學(xué)習(xí)和研究機(jī)會(huì)。

作者簡(jiǎn)介

北京大學(xué)南南學(xué)院研究辦公室主任、南南學(xué)院和國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。査道炯教授的教學(xué)和研究集中關(guān)注當(dāng)代中外關(guān)系中在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的課題，包括能源/礦產(chǎn)、糧食、海洋、公共健康、跨境水資源管理等。