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2022年11月12日，2022-2023學年第2期北大國發(fā)院“國家發(fā)展系列講座”舉辦，本文根據(jù)北大國發(fā)院及南南學院實踐教授、南南學院全球伙伴關(guān)系主任周詠梅教授的講座整理。

2012年，我在印度已經(jīng)生活4年半，要去華盛頓的一家智庫做主任。這家智庫名為“FCV”，即“脆弱性”“沖突”“暴力”三個詞的英文縮寫。我記得我爸問過我：“什么叫‘脆弱性’？”這個詞確實不太好解釋。我想了想說，這些國家有很多不是在打仗，就是剛打完仗，或是又快打仗了。我就這樣比較淺顯地跟我爸解釋了這個詞，雖然解釋得不是特別準確，但也描述了“FCV”這個概念里部分國家的狀況。

脆弱性國家是世行研究發(fā)展問題時遇到的最大硬殼。因為一個國家政治穩(wěn)定，比如像中國這樣，就可能形成良好的投資環(huán)境，最后促進經(jīng)濟增長。甚至可以說，有穩(wěn)定政治環(huán)境的國家，只要營商環(huán)境不是太差，一般都可以實現(xiàn)增長，最后國家就可以慢慢擺脫貧困。FCV國家卻恰好相反，不但沒有發(fā)展，有的還在倒退。我們稱之為“暴力陷阱”。

世行在促進世界發(fā)展時有兩大目標：一是消除全世界最極端貧困問題。世行將“最極端貧困”定義為人均日收入不足2美元，即月收入約400多元人民幣。這是一個特別低的收入標準。二是各國40%收入底層人口的收入增速要趕上60%收入頂層部分人口的收入增速，共享經(jīng)濟增長。

隨著現(xiàn)實工作深入，我們發(fā)現(xiàn)這些脆弱性國家的貧窮問題好像永遠都解決不了。最初，我們還沒用“脆弱性國家”這個詞，只是把這些國家稱為“壓力下的低收入國家”。當時，我們也不是特別明白他們與其他貧窮國家有哪些不同，世行又應該怎樣去更好的幫助他們。在這樣的背景下，世行成立了FCV智庫，2012年我就從印度回到世行去負責這一智庫的工作。

脆弱性國家有哪些關(guān)鍵特征？

每個脆弱性國家表現(xiàn)出的暴力形式都各不相同，所謂“各家有本難念的經(jīng)”，于是也無法用一個定義去總結(jié)所有這類國家。

他們中有些國家的暴力形式表現(xiàn)為爭奪最高的國家權(quán)力，因為沒有一個政黨或者領(lǐng)袖能夠被該國的大多數(shù)民眾所認同，比如阿富汗、伊拉克。

有些國家是因為民眾要通過游行甚至革命推翻現(xiàn)行制度，比如冷戰(zhàn)后的東歐國家、前蘇聯(lián)和中東國家。

還有很多國家是本身擁有豐富的自然資源，但是政府在對資源的管理中充斥著腐敗，比如尼日利亞。我以前在尼日利亞工作時就發(fā)現(xiàn)，95%的尼日利亞人特別窮，但是剩下5%的尼日利亞人又過得非常好，這個國家的絕大部分財富都集中在極少數(shù)人的手上。全世界這樣的情況也很普遍。資源豐富的國家，不管是石油生產(chǎn)國還是礦產(chǎn)國，大多數(shù)都不能公平地將資源轉(zhuǎn)成民眾可以共享的財富。

還有些國家存在種族排斥和宗教矛盾，像印度。我以前在印度生活的時候，這些問題還沒那么嚴重。在穆德政府的領(lǐng)導下，印度教和伊斯蘭教之間的矛盾加大，而作為領(lǐng)袖的穆德在其中扮演了加速分裂的角色。

再比如巴爾干和剛果民主共和國，他們的暴力形式不光局限于國內(nèi)，還影響到周邊鄰國。

還有很多國際毒品販運組織和發(fā)起跨國意識形態(tài)運動的基地組織，他們的網(wǎng)絡(luò)遍布全世界。

有些國家是政治和犯罪網(wǎng)絡(luò)的變異、混合，比如阿富汗、哥倫比亞、中非洲和西非國家，這些跨國網(wǎng)絡(luò)嚴重沖擊著國內(nèi)的社會秩序。

除此之外，脆弱性國家還有一個顯著特征，即暴力形式常常是循環(huán)出現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，在2000年發(fā)生的內(nèi)戰(zhàn)中，有90%都發(fā)生在過去30年內(nèi)發(fā)生過內(nèi)戰(zhàn)的國家。在一個國家結(jié)束戰(zhàn)亂的初期，聯(lián)合國、世行等多邊組織都會實施援助，幫當?shù)鼗謴徒?jīng)濟發(fā)展、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以及發(fā)展教育，但是這些組織的資金投入在戰(zhàn)后和平幾年后減少，于是這些戰(zhàn)后本來似乎充滿發(fā)展機遇的國家，通常會在5年后又重新回到戰(zhàn)亂狀態(tài)。數(shù)據(jù)統(tǒng)計，像這樣戰(zhàn)后5年內(nèi)重蹈覆轍的國家比例高達50%。只要問題沒有得到根治，任何沖擊都可能使他們重返暴力陷阱。

脆弱性國家有哪些重大挑戰(zhàn)？

2030年前，消除全球貧困是聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals，SDGs）之一，該目標的一個重要內(nèi)容就是解決所有人的溫飽問題，但是脆弱性國家的發(fā)展問題，一直導致聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標進展滯后。

2011年，世行的《世界發(fā)展報告》聚焦FCV問題。報告基于現(xiàn)實中暴力沖突的風險高低，將不同國家用不同顏色來分級標識，如“藍色”國家是沒有或者極少有暴力沖突的國家，這些國家消除貧困的速度就非常快，中國是其中之一，現(xiàn)在中國對全世界減貧的貢獻也最大?！包S色”國家是存在少量暴力沖突的國家，“紅色”國家是指經(jīng)常存在大量暴力沖突的國家。

“紅色”國家最讓人頭疼。從上世紀80年代到2005年，“紅色”國家?guī)缀跬Ｖ拱l(fā)展。世行作為國際發(fā)展組織，要搞清楚“紅色”國家的問題所在，并研究怎么把資源投進去，怎么幫助他們減貧，同時重建制度，最終從根源上消除貧困。

還有一個趨勢不容樂觀，就是近十年來全世界的暴力沖突都在急劇增加。暴力沖突通常發(fā)生在非政府組織之間，這些組織為了搶奪資源或政權(quán)而發(fā)生沖突。近年來，非政府組織間的暴露沖突的確越來越多，甚至在“藍色”國家也有發(fā)生。對世行來說，這個問題很難處理，因為沖突雙方都是非政府組織，而世行通常是直接與政府對話，這些組織的問題自然棘手。

此外，有大量暴力沖突的國家在各種評價指標上都表現(xiàn)得非常差。世行原設(shè)定在2030年消除世界貧困，即全世界人均日收入高于1.9美元，但現(xiàn)在看來很難按時完成這個目標。目前的預測是：2030年全世界人均收入低于1.9美元的極端貧窮人口中有三分之二在FCV國家。如果世行要集中力量解決貧困問題，2030年前就應該集中力量去幫助這些國家。因為別的國家即便發(fā)展速度緩慢，但只要不斷實現(xiàn)增長最終都可以完成減貧目標。

脆弱性國家的分類應對策略

怎么去定義“脆弱性國家”？不同研究組織都在做這方面有所研究，結(jié)論大同小異。

先來看和平基金會（Fund for Peace）基于脆弱性指數(shù)制作的一張直觀地圖。這張地圖以不同顏色標注不同脆弱性程度，“紅色”代表脆弱性最嚴重的國家，“綠色”代表穩(wěn)定的國家，“藍色”和“紫色”代表可持續(xù)穩(wěn)定的國家。

從世界地圖和對應對脆弱色度來看，非洲大陸一片紅，美國是綠色，不如以前，特朗普上臺后把美國的制度搞得比較脆弱。歐洲、澳大利亞和新西蘭是穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的“藍色”國家。

還有很多政治學者認為，對國家機器或者政府的權(quán)力缺乏制約，也是國家脆弱性的表現(xiàn)，因為太強的國家機器也充滿危險。因此，中國及一些類似的國家得到的相關(guān)分數(shù)也不高，屬于“黃色”國家。從投資的角度來說，國家機器強可以使投資者相信你能做很多事情吸引投資，包括承諾保護投資安全等，但如果太強，投資者也擔心你隨時改變政策。

再看敘利亞，那里由于長期動亂死了很多人，很多難民去到約旦和黎巴嫩，二者都是小國。我們在約旦做項目時發(fā)現(xiàn)，當?shù)厝种坏娜硕际菑臄⒗麃唩淼碾y民。這對約旦造成的直接影響就是社會秩序不穩(wěn)定。孟加拉對待緬甸難民是選擇在邊境建設(shè)難民營，并且一直維持四、五年，但約旦和黎巴嫩不僅允許難民徹底入境，而且允許他們和當?shù)鼐用褚黄鹕?。很多敘利亞難民有錢又有文化，他們到了約旦和黎巴嫩后會找工作，這也導致當?shù)胤績r上漲。約旦還很缺水，難民涌入也造成當?shù)厮Y源更加緊張。從這些角度來看，難民入境會對當?shù)亟?jīng)濟造成沖擊，時間長了也自然會遭到接受國一些民眾的排斥。有些敘利亞難民逃到希臘和德國等歐洲國家，導致歐洲出現(xiàn)了“反移民”趨勢。

非洲的埃塞俄比亞現(xiàn)在也特別混亂。盡管這里此前有很長一段時間實現(xiàn)了快速增長，但后來又發(fā)生了內(nèi)戰(zhàn)，目前已經(jīng)死亡30多萬人，情況很嚴重。此外，它和鄰國的矛盾也很多。非洲很多紅色區(qū)域是多個“紅色”國家連在一起。因此，脆弱性問題不光是一個國家的內(nèi)部問題，還可能是跨邊境的多國問題。

世行關(guān)于“脆弱性國家”的評價指標是由它的操作需要產(chǎn)生的。針對暴力沖突為主的脆弱性國家，世行首先要明白他們產(chǎn)生暴力沖突的原因，看看能不能幫他們解決根子上的問題；其次還要考慮去這些國家實施援助項目的有效操作模式以及保證世行工作人員的人身安全。

世行給出的“脆弱性國家”指數(shù)包含兩個維度：1）受暴力沖突嚴重影響（根據(jù)ACLED和UCDP數(shù)據(jù)）；2）體制和社會高度脆弱的國家。后者有三種體現(xiàn)：a) 根據(jù)世行每年對各國制度和政策環(huán)境的評估，分數(shù)低于3.0的國家；b）有聯(lián)合國維和行動；c）每10萬人口中有2000人是難民。

在受暴力沖突嚴重影響的國家，我們的工作模式會不同。比如，我在阿富汗工作時，每天都是兩點一線，上班坐的防彈車，車門重得都打不開。我每天基本就是從宿舍到辦公室或財政部，其它地方都不能去，因為到處都有暴力危險。當時，我們在首都之外出差只允許去巴米揚省，那里算是阿富汗相對和平的地方?？梢韵胂?，世行要在阿富汗投入資金建學校、輸送藥物或種植糧食非常困難，因為不能到現(xiàn)場去推進工作。那時，我們只好請當?shù)氐墓こ處熑ヅ默F(xiàn)場照片，然后項目經(jīng)理坐在屏幕前跟進項目進展。這樣的工作模式在比較穩(wěn)定的國家就不會存在。

在體制和社會高度脆弱的國家，國際援助不會特別有效。這是2000年Craig Burnside和David Dollar的一篇著名論文的結(jié)論。世行后來就把更多的資金投入制度和政策環(huán)境更好的國家，特別是那些愿意改革、政策有進步、整體環(huán)境都較好的國家。如果一個國家的政策和制度被世行評估得分低于3，世行在分配貸款份額時會打折扣。

除了對政策和制度的評估以外，脆弱性國家還有顯性的表現(xiàn)，比如駐扎有聯(lián)合國維和部隊的國家說明他們自己不能維持和平，或者有相當多的難民（每10萬人口里至少2000個難民）。

數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在全世界有20億人生活在FCV的環(huán)境里。這里用“環(huán)境”一詞，是因為這里面有的是國家，有的是地區(qū)。如菲律賓并不是一個脆弱性國家，但它的部分島嶼是脆弱性環(huán)境。再比如印尼群島，那里有很多很多島嶼，有個別有獨立傾向，中央政府應對不同島嶼的治理也要花很多精力，包括對不同島嶼下放非對稱的權(quán)力。

另有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2022年5月，全世界有1億難民背井離鄉(xiāng)，而且四分之三的人在外流浪已超過5年。其中，敘利亞、阿富汗、緬甸、委內(nèi)瑞拉和南蘇丹的難民占到全世界難民總數(shù)的69%。難民給其他國家?guī)泶嗳跣燥L險，接受國如何去消化難民也是一個非常重要的問題。

保持長期增長的關(guān)鍵是減少倒退的頻率

經(jīng)濟學家認為，從理論上說，貧窮的國家早晚可以追趕上富有的國家，因為窮國可以照搬富國的科技成果，提高生產(chǎn)效率，經(jīng)濟增長比較容易，而富有國家的增長最多只能達到2%左右。

事實卻并非如此。我們觀察了1965年至2010年一些國家的人均年收入與美國人均年收入比值的變化。如果“貧窮的國家早晚可以追趕上富有的國家”這個理論成立，那么，貧窮國家人均年收入與富國的比值應該呈現(xiàn)上升趨勢。比如，某貧窮國家在1965年時的人均年收入與美國的比值為5%，到2010年可上升為7%左右，至少應該高于5%。但實際情況是這個國家的人均年收入與美國的比值不僅50年后沒有上升，反而下降到4%，甚至3%，這意味著他們的經(jīng)濟在退步。這些倒退的國家，就包括很多的脆弱性國家。

這期間增長最快的國家和地區(qū)，包括我們熟悉的韓國、中國臺灣、中國香港、泰國、印尼、博茨瓦納等。這些是世行召集的增長委員會（The Growth Commission）稱為“經(jīng)濟奇跡”的國家，其中，1950年以來年均增長超過7%且連續(xù)增長25年以上只有13個國家。

現(xiàn)實中，相比發(fā)達國家，較發(fā)達國家和發(fā)展中國家的確經(jīng)濟增長更快，他們中即便最貧窮的國家，在增長年份平均增長率也能達到5.37%，而富有國家最多是4%多一點。這比較符合“追趕型增長”的理論。然而，從保持增長的時間來看，在1965年至2010年期間，最貧窮國家只有大約56%的時間在增長，另外44%的時間在倒退。換句話說，這些國家的經(jīng)濟可能頭一年增長，但第二年又掉下去，最后加總在一起的成績自然就不好。發(fā)達國家則不然，他們即便每年平均增長只有4.19%，但能夠保持5年中有4年以上都在增長。

國際金融危機或是自然災難影響等外部沖擊也經(jīng)常會帶來經(jīng)濟上的震動。

為什么某些國家能很快反彈，而其他國家會停滯呢？舉兩個對比國家的例子：比如韓國，國民較為團結(jié)，因為這個國家的民族成分單一，居民收入差距也不大。當韓國遭受沖擊時，大家很愿意齊心協(xié)力、共渡難關(guān)。但如果同樣的沖擊發(fā)生在巴西，這里居民收入差距大，種族矛盾多，民心不齊導致政府調(diào)節(jié)政策的動作會很緩慢，不太可能像韓國那樣快速有效地應對危機。

由此可見，一個國家要持續(xù)增長，就要如同跑馬拉松一樣，不能跑5公里就休息半天，而是要速度不用太快但一直堅持跑下去，最后才能較快地抵達終點。很多發(fā)展中國家不但是經(jīng)常停下來休息，還有可能經(jīng)常是往回倒退幾公里，因此注定很難跑到前面去。

國家治理的關(guān)鍵：阻止暴力

通過國家治理數(shù)據(jù)對比，貧窮國家和富有國家在體制上有顯而易見的。貧窮國家的社會制度存在很多問題。

表面上大家能看得見的問題包括政府執(zhí)政腐敗、議員腐敗和執(zhí)法機構(gòu)腐敗，這三個不同機構(gòu)的腐敗，其根源還不一樣。

丹麥、挪威等國在經(jīng)濟、政治、社會和環(huán)境各方面都發(fā)展得不錯，有的人就會問，脆弱性國家做制度改革時直接照搬發(fā)達國家的制度不就行了么？比如治理腐敗問題，可以通過加大透明度、控制壟斷或者減少公權(quán)。然而，與發(fā)達國家相比，脆弱體制國家的發(fā)展邏輯完全不一樣，這就是發(fā)展中的一個大問題：明明知道好的制度是什么，但就是學不來。

2007年，一本非常有影響的書名為

丹麥、挪威等非常富有的國家，他們的社會秩序就被稱作“開放型秩序”（open access orders），并且這種開放是多維度的，包括政治、經(jīng)濟和社會的開放。這些國家可以隨意組織各類民間團體，他們的社會秩序具有強社會、強政府和強市場特征。但是在很多發(fā)展中國家，比如中國、印度以及其他脆弱性國家，社會秩序都是“非開放型秩序”（Limited Access Order），這些國家的共性是政治上想弄個新政黨不容易，經(jīng)濟上面臨各種監(jiān)管和尋租造成的門檻，成立社會組織也比較難。

《暴力與社會秩序》這本書有三位作者：Douglass C. North、John Joseph Wallis和 Barry R. Weingast，三人都是經(jīng)濟學家，他們關(guān)注了暴力因素對經(jīng)濟的影響，這在經(jīng)濟學研究上是創(chuàng)新。解決暴力問題實際上是國家治理的首要問題，暴力問題導致政治動蕩后經(jīng)濟基本就很難發(fā)展，因為沒有人愿意去一個充滿太多不可預測因素的國家投資。

怎么解決暴力問題？這本書中給出的答案是分權(quán)分租，即精英群體通過瓜分租金來維持社會和平，比如瓜分煤礦、石油等資源。也可能像突尼斯總統(tǒng)那樣，全家霸占著壟斷企業(yè)和國家資源，形成一個和平的精英合約。突尼斯當時被世行認為是中東國家的發(fā)展模范，因為其增長很快，教育也不錯，從發(fā)展角度來看各方面都挺好。但直到這位總統(tǒng)倒臺后才被發(fā)現(xiàn)，他和親戚霸占了國內(nèi)租金最高的產(chǎn)業(yè)。

如果有足夠的租金可以瓜分并且精英間互相信任，這種方式確實可以維持一個國家的長期和平穩(wěn)定。分權(quán)分租是維持和平的一個必要手段，這也是發(fā)展中令人感覺可悲的一點。如果有人想搞反腐改革，想減少租金、壟斷，并且提高政府采購的透明度，很可能就會破壞了精英之間的合約。

這種精英合約對老百姓而言也不是完全沒好處，它可以為老百姓創(chuàng)造一個和平的生活環(huán)境。因此，國家最基本的治理問題是靠租金來實現(xiàn)，而一旦去動搖了這個治理基礎(chǔ)，老百姓和平的日子都無法持續(xù)。在這種情況下，很多落后國家就沒有了改革動力，因為現(xiàn)實情況顯然違反了改革的邏輯。

《暴力與社會秩序》還把“開放型秩序”和“非開放型秩序”的主要特征和邏輯做了對比。

在開放型秩序中，國家壟斷了合法使用暴力的權(quán)利，統(tǒng)一的軍事和警察組織受政治制度的控制。而所謂國家能夠壟斷暴力，只有發(fā)達國家和少數(shù)發(fā)展中國家能夠做到。此外，在開放型秩序中，任何團體都可以通過規(guī)定的方式（通常是憲法）進行競爭以獲得對政治體系的控制，所有公民都有權(quán)建立組織并參與各種經(jīng)濟、社會和政治活動，進而有可能通過競爭壓低租金并刺激創(chuàng)新，以及通過競爭促使自適應效率提高。

非開放型秩序的邏輯，是通過形成一個占主導地位的聯(lián)盟來減少地方性暴力問題，聯(lián)盟成員擁有特權(quán)并同意尊重彼此的特權(quán)，這包括財產(chǎn)權(quán)、獲取資源、組建組織等。另外，通過政治體系操縱經(jīng)濟體系以產(chǎn)生租金，從而確保政治秩序。非開放型秩序是穩(wěn)定的，但不是一成不變的，因為沒有一個主導聯(lián)盟是永久的，意外的沖擊和變化都可能破壞占主導地位的聯(lián)盟。

暴力沖突的影響因素

任何國家都不可避免地面臨各種內(nèi)外壓力，但是好的內(nèi)部體制可以緩解壓力。相反則會讓多重壓力成為誘發(fā)暴力沖突和脆弱性的風險因素。我們在分析全世界的暴力問題時，一般會從經(jīng)濟、政治和安全三個維度來分析可能風險。

一是經(jīng)濟因素

從經(jīng)濟層面來講，內(nèi)部壓力主要表現(xiàn)為居民收入低、年輕人失業(yè)率高、自然資源被壟斷、腐敗問題嚴重和收入不平等，外部壓力則表現(xiàn)為經(jīng)濟壓力在全球化趨勢下變得不可控，特別是那些依賴出口的小國家，以及越來越重要的氣候變化難題。比如馬爾代夫面臨被淹沒的風險，還有加勒比海上的一些太平洋島國也受到嚴重的自然災害沖擊。總之，氣候變化使得火災、水災、風暴頻發(fā)，后果也越來越嚴重。

二是政治因素

影響暴力沖突的國內(nèi)外政治因素很多，比如種族、宗教和地區(qū)間的競爭，對各類人群的歧視，和對人權(quán)的侵犯。

發(fā)展中國家和地區(qū)很多面臨種族分裂的挑戰(zhàn)。比如非洲，每個國家的種族關(guān)系都很復雜，當年英、法、德撤離非洲殖民地時非常倉促，可以說是隨便畫了幾條國界線就分出了幾個國家，把本來不該在一起的種族劃到了一起。

當然多種族的國家也可以建立民族認同。比如坦桑尼亞與肯尼亞兩國的種族成分都很復雜，但坦桑尼亞的建國總統(tǒng)Nyerere花了很多精力去構(gòu)建民族認同，特別是通過教育和語言政策。肯尼亞就沒有做類似的國家建設(shè)。幾十年后，伯克利的Edward Miguel教授研究對比兩國邊境的村莊發(fā)現(xiàn)：肯尼亞種族多元化的村莊合力辦事能力，明顯低于種族同樣多樣化的坦桑尼亞村莊。

從這個案例來看，即便面對種族、宗教和地區(qū)競爭等內(nèi)部矛盾，政府還是有很多事可以做，盡管改革的過程非常漫長且可能失敗。

印度獨立以后也想統(tǒng)一全國的語言，最后就未能成功。我在印度地方政府工作時，有一次開大會來了4萬名地方政府代表。大家本該坐一起認真聽總理講話，結(jié)果很多代表在會場間溜達，他們聽不懂總理在講什么，因為他們沒有統(tǒng)一的國家語言。政府統(tǒng)一語言的努力一直沒有成功。印度的紙幣上印了17種地方語言，這些語言對各種族都有重要意義。這種包容的語言政策是印度各民族和平共處的一種妥協(xié)，當然它也產(chǎn)生很大的治理成本。

三是安全因素

安全方面的內(nèi)部壓力表現(xiàn)為對執(zhí)法部門不信任，以及以往暴力所遺留下來的創(chuàng)傷；外部壓力則表現(xiàn)為外國勢力入侵、外部力量對國內(nèi)反動分子的支持，以及跨國恐怖分子和國際犯罪網(wǎng)絡(luò)等。

內(nèi)外壓力與缺少具有合法性和能力的體制，最終構(gòu)成了暴力風險。換句話說，體制可以成為內(nèi)外壓力的過濾器，好的體制可以讓國家像竹子一樣具有韌性。

到底哪些好的體制可以讓一個國家具有韌性呢？這就是我們研究國家發(fā)展時最關(guān)心的問題。

防治暴力的四大機制

解決暴力問題，被視為國家治理的首要問題，顯然治理的相關(guān)機制也應以此為首要任務(wù)。

概括而言，有四種大的治理機制：

1.制裁和威懾機制，主要是構(gòu)建刑事司法系統(tǒng)，及時處理一些暴力行為。

2.權(quán)力分享機制，即解決精英分大餅的問題，包括選舉制、內(nèi)閣的規(guī)模及組成、權(quán)力下放到地方政府等內(nèi)容。

3.再分配機制，包括資源稅分配，財政撥款和老兵變公務(wù)員等。

4.爭端解決機制，很多國家不光是靠正式的法律制度來解決爭端，還有傳統(tǒng)的族長機制等。正式與非正式法律制度的公平性很重要。

下面我們先以權(quán)力分享機制為例，來看看治理機制和解決暴力沖突的關(guān)系。

我在塞拉利昂工作時發(fā)現(xiàn)，那里政黨獲得的民眾支持非常區(qū)域化。比如南方人基本投SLPP黨，對SLPP黨不滿意的南方人會投PMDC黨，但是PMDC黨還是以前SLPP黨的分支，南方人不會投APC黨，那是北方人支持的黨。APC黨執(zhí)政后會把財政和權(quán)力上的資源傾斜給支持他的北方選民，SLPP黨執(zhí)政后會將資源傾斜給支持他的南方選民。要避免上述問題，有些國家在選舉制度上推行比例代表制，即各黨候選人按獲支持的比例來確定參與執(zhí)政的人數(shù)。

另外，權(quán)利分享機制還表現(xiàn)在選舉后的內(nèi)閣席位分配上。非洲各國的內(nèi)閣席位特別多，一個部長職位下面可能有好幾個副部長職位。學者Ariola關(guān)于非洲的研究發(fā)現(xiàn)，非洲國家的內(nèi)閣，每增加一個席位對減少暴力沖突會產(chǎn)生很大的正面影響，相當于1%的GDP增長對減少暴力的作用。再比如阿富汗的分權(quán)治理，本來兩黨候選人是不能共事的敵對勢力，但是當其中一人成為總統(tǒng)后，要接受讓競選對手當副總統(tǒng)，這種妥協(xié)也是維持和平的方式。

從防止暴力的角度而言，再分配機制也非常重要。這方面東帝汶給我的印象特別深，那里有很多老兵，他們因為多年為獨立而戰(zhàn)，沒有太多其它工作技能，但是因為他們對國家有貢獻，退伍后政府就讓他們成為公務(wù)員并安排好養(yǎng)老金，否則讓他們放下槍也不是那么容易的。所以，做發(fā)展政策的時候，不能光從經(jīng)濟效率的角度來看問題。

脆弱性環(huán)境下企業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)

許多資源豐富國家就是世行所定義的“脆弱與受沖突影響”國家，比如剛果金。剛果金是一個資源特別豐富的投資國，但是它的社會治理能力非常差。很多依賴資源礦產(chǎn)的國家都存在這樣的問題，其中不少高度依賴礦產(chǎn)資源的國家，其礦產(chǎn)出口占總出口的30%甚至80%以上。

我用世行治理指數(shù)的6個層面對比了高收入國家、中等收入國家、不發(fā)達國家和脆弱與沖突國家，發(fā)現(xiàn)富有的國家對腐敗問題控制得不錯，法治程度也高，并且監(jiān)管質(zhì)量、政府效力、政府穩(wěn)定、話語權(quán)與問責等各方面都不錯，但是脆弱性國家在這些方面表現(xiàn)都較差。

中國講究的是“雙邊互贏”原則，所以不會主動去幫助發(fā)展中國家改革體制和政策，這與世行的理念剛好相反，世行的工作就是幫助發(fā)展中國家分析政策和體制的問題，然后幫助他們?nèi)嵤└母?。中國海外礦業(yè)投資越來越集中在發(fā)展中國家，包括資源豐富的脆弱性體制國家。中國公司海外投資面臨的種種挑戰(zhàn)中，投資接受國的治理水平是重要因素。

政府治理能力會直接影響到投資礦業(yè)的企業(yè)決策，因此，了解對方的地質(zhì)潛力或資源確定性之外，還需要對方具有競爭力的財稅體制、務(wù)實的外匯管制，以及綜合采掘權(quán)的保障性、礦產(chǎn)政策穩(wěn)定性、立法穩(wěn)定性、基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施的完備度等因素加以考慮，這涉及政府在提供地質(zhì)勘測、投資法律、礦權(quán)地籍管理、礦產(chǎn)政策和稅收立法等方方面面的治理能力。

具體而言，中國公司在海外面臨的挑戰(zhàn)，包括脆弱性環(huán)境問題，導致礦區(qū)缺乏就業(yè)機會，缺乏供應商合同，以及因移民安置等問題而引發(fā)當?shù)孛裨梗騽诠l件引發(fā)勞工抗議和罷工，還有公民社會與媒體要求公司公示納稅情況。另外，在戰(zhàn)亂國投資還極可能遭受資產(chǎn)損失等。

總之，以上是我從國家發(fā)展的角度談到深陷貧困陷阱的脆弱性國家，雖然我們明確體制建設(shè)能夠幫助這些國家緩沖各種內(nèi)外壓力，但是體制建設(shè)在這些國家復雜的政治社會環(huán)境中又特別難做。所以全世界的貧困問題是否能在2030年解決，我是比較悲觀的。此外，中國公司走出去后會去到很多這樣的國家，所以很有必要對這些國家或地區(qū)有更深入的了解。

周詠梅，北大國發(fā)院及南南合作與發(fā)展學院實踐教授與全球伙伴關(guān)系主任，她的研究重點是政策效力及制度建設(shè)。