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題記：2022年3月15日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院舉辦第60期中國經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)告會（CEO）。圍繞“兩會解讀與中國經(jīng)濟(jì)前景”主題，邀請到北大國發(fā)院名譽(yù)院長、新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長、南南學(xué)院院長、全國政協(xié)常委林毅夫，北大國發(fā)院研究員、國家統(tǒng)計(jì)局原副局長許憲春，北大國發(fā)院院長、南南學(xué)院執(zhí)行院長、中國經(jīng)濟(jì)研究中心主任姚洋，北大國發(fā)院金光講席教授盧鋒，北大國發(fā)院副院長、金光講席教授、北大數(shù)字金融研究中心主任黃益平共五位重量級經(jīng)濟(jì)學(xué)者帶來深度解讀。本文根據(jù)北大國發(fā)院院長姚洋教授的演講整理。

政府工作報(bào)告的三大亮點(diǎn)

我讀今年的政府工作報(bào)告，感到今年的報(bào)告有很多往年少見的新亮點(diǎn)。

亮點(diǎn)一：穩(wěn)增長的財(cái)政與貨幣政策力度引人注目。去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“穩(wěn)增長”的主要目標(biāo)，總理在今年的政府工作報(bào)告中顯著體現(xiàn)了這一點(diǎn)。具體而言，貨幣政策和財(cái)政政策的力度都非常大。貨幣政策方面，央行今年一季度擴(kuò)表（擴(kuò)大資產(chǎn)負(fù)債表）7400多億，已經(jīng)超過去年全年水平，政策力度非常大。財(cái)政政策的力度更大。今年用于拉動地方政府投資的專項(xiàng)債為3.65萬億，在此基礎(chǔ)上又提出2.5萬億的減免稅收。這是個(gè)非常龐大的數(shù)字，因?yàn)槿珖磕甑囊话阖?cái)政收入為20萬億左右，2.5萬億就意味著今年僅僅減稅就會達(dá)到10%以上，表明中央政府保市場主體的決心很大，力度少見。

亮點(diǎn)二：對“雙碳”路徑有了新表述。今年的政策目標(biāo)中明確提出“‘雙碳’目標(biāo)要切實(shí)可行”。我個(gè)人的理解，這是要對過去幾年一些地方把落實(shí)“雙碳”目標(biāo)搞成運(yùn)動式減排的情況做出調(diào)整，非常必要、及時(shí)。

北大國發(fā)院每年會出一份大型報(bào)告，今年報(bào)告的內(nèi)容就是關(guān)于中國的“雙碳”路徑。在這份報(bào)告里，我們對中國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)做了評估。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，按照“十四五”規(guī)劃，我們即便穩(wěn)步降低碳排放，到2030年也可以實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)。假設(shè)未來經(jīng)濟(jì)增長速度為5.5%（實(shí)際增長率可能達(dá)不到這一水平），目前我國的煤炭在能源消費(fèi)中的占比為60%，在全部碳排放中的占比為80%。按照“十四五”規(guī)劃，我們的能源效率每年要提高3%，煤炭在全部能源消費(fèi)中占比要降低10%，折合下來，每年碳排放下降1.65%。1.65%加上3%，即碳排放可以下降4.65%。此外，排放技術(shù)升級方面還有潛力可挖，使碳排放可以降到更低。如果每年的排放效率再提高0.8%-0.9%，那么基本上就可以對沖掉經(jīng)濟(jì)增長5.5%產(chǎn)生的碳排放量。

今年政府工作報(bào)告中對“雙碳”的新提法，也為煤炭工業(yè)指明了一條路。兩會上，總書記在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)提到，我國仍然是以煤炭為主要能源的國家，煤炭在中國全部能源消費(fèi)中占大頭，即使在“十四五”期間降低10%，占比仍將達(dá)到50%。即便“十五五”期間占比再降低12.5%，仍將占比37%。這意味著到2030年，煤炭在我國的能源消費(fèi)里將仍保持較高比重。

怎么用好煤炭？我認(rèn)為要依靠一些清潔煤炭的技術(shù)，比如煤制氣、煤制油等。盡管這些技術(shù)現(xiàn)在看起來不太劃算，但只要有投入，讓它們像新能源一樣發(fā)展起來，價(jià)格還可以繼續(xù)降，也許未來和太陽能一樣，能把成本降到火電成本以下。

亮點(diǎn)三，對房地產(chǎn)調(diào)控有了新表述。數(shù)據(jù)顯示，房地產(chǎn)在去年下半年是負(fù)增長。房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條非常長，不只是賣房子，也不只影響建筑業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)好，建材、家電行業(yè)才會好，因?yàn)榇蠹屹I了房都要裝修、買家電。如果房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入負(fù)增長，整個(gè)消費(fèi)也會跟著往下走。去年我們經(jīng)濟(jì)增長減速，很大部分原因就是由于房地產(chǎn)行業(yè)負(fù)增長。

總理在今年的政府工作報(bào)告中提出，房地產(chǎn)應(yīng)該“鼓勵(lì)長租房”。怎么鼓勵(lì)？我們好像總是拿不出切實(shí)可行的辦法。我認(rèn)為這件事其實(shí)也不難，比如當(dāng)開發(fā)商拿到一塊地后，政府要求他必須把其中的四分之一拿出來建長租房。開發(fā)商自己干不了的，可以找合作者，剩下的事情市場總會解決。

總理在政府工作報(bào)告里提出，在保證“房住不炒”的基礎(chǔ)上“因城施策”。現(xiàn)在我們也看到很多城市開始行動起來，有些城市把首付已經(jīng)降到了20%。但事實(shí)上，我又有些擔(dān)心房地產(chǎn)行業(yè)在今年下半年過熱。自疫情以來到去年年終，房地產(chǎn)對于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到了非常重要的作用，但由于去年上半年房地產(chǎn)過熱，中央出臺了“三條紅線”，最后對房地產(chǎn)的打擊非常大。因此，還是應(yīng)建立起房地產(chǎn)調(diào)控的長效機(jī)制，避免出現(xiàn)去年那樣政策上的大起大落。

保增長的重點(diǎn)在促消費(fèi)

今年我們要保5.5%的經(jīng)濟(jì)增長率，重點(diǎn)在哪里？5.5%并不是一個(gè)輕易就能達(dá)到的目標(biāo)。我自己測算了中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率為4.65%-6.5%，中位數(shù)剛好是5.5%。過去兩年的實(shí)際增長率平均為5.2%，所以今年要達(dá)到5.5%的目標(biāo)有難度。從1-2月的情況來看，我們目前所采取的宏觀政策對穩(wěn)增長起到了很大作用，但效果能不能持續(xù)？要謹(jǐn)慎看待。

財(cái)政政策方面

基建投資是政府財(cái)政支持力度最大的一塊，但從2018年開始，基建投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)一路下行。過去兩年，政府支持基建的力度仍然非常大，但基建每年的增速僅2%-3%，轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長率已經(jīng)是很小的數(shù)字。

今年的基建增速能不能達(dá)到7%-8%甚至10%？我感覺有難度，主要是如下兩個(gè)原因：

第一，基建經(jīng)過20多年高速發(fā)展，地方政府能找到的好項(xiàng)目越來越少。中央也發(fā)了文件，認(rèn)為高鐵不能再像以前那樣發(fā)展，很多高鐵線路不賺錢。地方政府對基建的感受恐怕也一樣。

第二，2018年以來，中央對地方政府去杠桿的要求越來越高，導(dǎo)致地方政府陷入兩難境地：一方面是中央需要他們投資，但給錢不夠。從往年的情況來看，地方政府提出的基建總額都在30萬億以上，即便這30萬億可以分好幾年，但折合到每年恐怕也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止3.65萬億；另一方面，地方政府如果想把很多大項(xiàng)目做成，必須去市場上融資，負(fù)擔(dān)起商業(yè)性債務(wù)，這又與中央提出的去杠桿要求相悖。兩難之下，地方政府對投資的積極性下降。

即使地方政府愿意去投資，我們也要對債務(wù)問題保持警惕，特別是地方政府的商業(yè)性債務(wù)。城投債在2020年增加4萬多億，去年又增加6-8萬億，可見增速很快。同時(shí)這些商業(yè)性債務(wù)的還款期限很短，地方政府很快就會面臨償付問題，最后又得來一次債務(wù)置換，不可持續(xù)。

貨幣政策方面

貨幣政策的效果是越來越差，很重要的原因是民營企業(yè)并沒有從多發(fā)的貨幣和降低的利率中獲益。比如央行多發(fā)貨幣使利率從3.5%降到3%，國有企業(yè)從中獲利更多，民營企業(yè)的利息通常至少是7%-8%，甚至10%以上，利率一點(diǎn)點(diǎn)的變動傳導(dǎo)到民企幾乎可忽略。

同時(shí)，在預(yù)期減弱和需求不足的情況下，民營企業(yè)也不愿去貸款。我們希望通過給企業(yè)免稅、減少金融負(fù)擔(dān)，促使企業(yè)通過借錢來維持經(jīng)營，把工人留下來。這相當(dāng)于是政府單方面想讓企業(yè)借錢去保就業(yè)，但不符合企業(yè)的基本邏輯。我們現(xiàn)在的貨幣政策是微觀傳導(dǎo)機(jī)制有問題，深層的原因是對民營企業(yè)一直存在歧視，表層和短期的原因是大家的預(yù)期減弱。

供給側(cè)方面

綜上所述，我認(rèn)為這兩年政策把著力點(diǎn)放在供給側(cè)需要反思。

過去兩年，我們的出口增速很快，去年達(dá)到20%以上，已經(jīng)回到本世紀(jì)前十年的超高水平。今年出口的增速可能為10%-15%，這還是比較樂觀的估計(jì)，折算下來對GDP增長的貢獻(xiàn)僅為1.5%-2%，因此拉動GDP主要還得靠國內(nèi)需求。

目前政策把著力點(diǎn)放在供給側(cè)，但現(xiàn)在全國產(chǎn)能過剩，產(chǎn)品滯銷。我們要知道經(jīng)濟(jì)是個(gè)閉環(huán)，每一年的總生產(chǎn)應(yīng)該等于總需求。如果產(chǎn)能過剩時(shí)還鼓勵(lì)企業(yè)多生產(chǎn)，明顯不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

需求側(cè)方面

在需求端，投資受制于預(yù)期下降，所以必須提振國內(nèi)消費(fèi)才行。

一般的看法是，如果想提振消費(fèi)，大家的收入必須提高，否則消費(fèi)上不去。但是，凱恩斯在一百年前就告訴我們，消費(fèi)想上去是有辦法的， 即促進(jìn)“自主性消費(fèi)”，即不依賴于收入的消費(fèi)部分。因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速沒有達(dá)到潛在增長率時(shí)，應(yīng)該進(jìn)行需求管理，刺激消費(fèi)，政策應(yīng)該把重點(diǎn)放在提升老百姓的消費(fèi)能力上。

怎么提升？當(dāng)然不能靠內(nèi)生型消費(fèi)（收入增長驅(qū)動），我仍然堅(jiān)持這兩年來的呼吁——給老百姓發(fā)現(xiàn)金促消費(fèi)。比如從今年促進(jìn)地方投資的3.65萬億專項(xiàng)債中拿出三分之一來增加消費(fèi)，平均給全國每人發(fā)1000塊錢左右，以電子貨幣的形式讓大家限期使用。通過消費(fèi)乘數(shù)（3或者5）計(jì)算可知，每人1000元左右可以帶動4.5萬億至6萬億的消費(fèi)，可以形成相當(dāng)大的消費(fèi)規(guī)模。

疫情防控要既精準(zhǔn)又開放

同時(shí)，我們的疫情防控應(yīng)該做到“既精準(zhǔn)又開放”?，F(xiàn)在正處在全球第四波疫情，鑒于目前香港疫情的嚴(yán)重性，我們繼續(xù)實(shí)施嚴(yán)防嚴(yán)控的措施有必要。但當(dāng)這波疫情壓下去之后，未來要努力嘗試不再通過封社區(qū)、限制城市間通行等方式來控制疫情，因?yàn)閲鴥?nèi)消費(fèi)和出行密不可分，一旦整個(gè)社會的商業(yè)活動停滯，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇就會付出巨大的代價(jià)。

我們在技術(shù)上已經(jīng)可以做到非常精準(zhǔn)的疫情防控，現(xiàn)在還有一種核酸檢測可以當(dāng)場出結(jié)果。類似這樣的防疫技術(shù)研發(fā)可以加快，使用范圍擴(kuò)大，爭取以后能推廣到每個(gè)機(jī)場、餐廳和酒店。中國有聰明才智的人非常多，應(yīng)該能很快找到一條“既精準(zhǔn)又開放”的防疫路徑，讓我們在防疫的同時(shí)不再嚴(yán)重影響消費(fèi)。

總而言之，今年的政府工作報(bào)告看點(diǎn)非常多，我們面對的挑戰(zhàn)也非常大，促消費(fèi)仍然是重點(diǎn)中的重點(diǎn)。

整理：何又夕 | 編輯：王賢青 白堯