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我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大世界少有，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局是我國促進(jìn)全體人民共同富裕進(jìn)程中的重大問題。加入世界貿(mào)易組織二十年來，我國以世界貿(mào)易組織規(guī)則為改革開放風(fēng)向標(biāo)，與國際規(guī)則全面接軌，深度融入全球價值鏈。受益于入世紅利，我國各大區(qū)域板塊均實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。財(cái)政部以制度型開放為重點(diǎn)，調(diào)整優(yōu)化財(cái)稅政策，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，促進(jìn)更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次全面開放。

系統(tǒng)集成創(chuàng)新，高質(zhì)量建設(shè)自貿(mào)港

支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的改革開放重大舉措，是黨中央著眼國內(nèi)國際兩個大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃作出的戰(zhàn)略決策。在百年未有之大變局和中國特色社會主義進(jìn)入新時代的大背景下，建設(shè)海南自由貿(mào)易港（以下簡稱海南自貿(mào)港）不同于一般的區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略，而是承擔(dān)著新的改革試驗(yàn)田的重要使命，推動我國對外開放由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，為我國更深層次地適應(yīng)、運(yùn)用并積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定提供重要平臺。

2020年6月1日，《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》向社會公布，海南自貿(mào)港建設(shè)正式進(jìn)入實(shí)施階段。《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》明確了海南自貿(mào)港“6+1+4”的制度框架?！?”即貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進(jìn)出自由便利、運(yùn)輸來往自由便利以及數(shù)據(jù)安全有序流動的戰(zhàn)略目標(biāo)?！?”即構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，作為實(shí)現(xiàn)六大自由便利戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)依托?！?”即通過稅收、社會治理、法治、風(fēng)險(xiǎn)防控等4個方面的制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)六大自由便利、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

作為全球唯一的中國特色自由貿(mào)易港，海南自貿(mào)港最突出的特點(diǎn)是制度創(chuàng)新。“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”作為海南自貿(mào)港最為特殊的地方，也是我國歷史上第一次在同一個關(guān)境內(nèi)實(shí)施兩套不同稅制安排的重大探索。按照分階段、分步驟建立自由貿(mào)易港政策和制度體系的安排，在《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》公布后一年多的時間內(nèi)，財(cái)政部先后出臺了離島免稅新政、原輔料“零關(guān)稅”政策、交通工具及游艇“零關(guān)稅”政策、企業(yè)自用生產(chǎn)設(shè)備“零關(guān)稅”政策、內(nèi)外貿(mào)同船運(yùn)輸境內(nèi)船舶加注不含稅油政策、中國國際消費(fèi)品博覽會政策、進(jìn)出島航班加注保稅航油政策等7項(xiàng)“含金量”較高的關(guān)稅政策。各項(xiàng)關(guān)稅政策的出臺，加上國內(nèi)稅收政策的優(yōu)惠安排，不間斷地為海南自貿(mào)港建設(shè)釋放政策紅利，在支持海南國際旅游消費(fèi)中心建設(shè)、促進(jìn)市場主體加速聚集、推動引進(jìn)人才量質(zhì)齊升、提升貨物貿(mào)易更加自由便利等方面均起到明顯成效，吸引更多人流、物流、資金流向海南聚集，提振了社會各界對建設(shè)海南自貿(mào)港的信心，為自貿(mào)港建設(shè)順利開局奠定了基礎(chǔ)。

堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動，塑造改革開放新高地

進(jìn)入21世紀(jì)第一個十年，美日歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體加緊開啟新一輪貿(mào)易談判，力圖形成新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和服務(wù)規(guī)則。受國際金融危機(jī)影響，外需復(fù)蘇乏力，我國外貿(mào)出口當(dāng)時大幅回落，結(jié)構(gòu)性問題突出，內(nèi)需增長緩慢。綜合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，急需找到一個“推進(jìn)器”，進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，推動中國經(jīng)濟(jì)邁向更高量級的新階段。2013年，黨中央審時度勢，作出建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）的重大決策，目的就是對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則、新標(biāo)準(zhǔn)，選擇部分地區(qū)先行先試，以制度創(chuàng)新為核心，使之成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，為我國深化改革開放提供可供借鑒和適合推廣的新模式。

2013年9月，我國第一個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)—中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌成立。近年來，黨中央、國務(wù)院先后六批共批準(zhǔn)了21個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（包括67個片區(qū)，總面積約3.8萬平方公里），形成了覆蓋東西南北中的全面開放新格局，推出了一大批高水平制度創(chuàng)新成果，建成了一批世界領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)集群，為高質(zhì)量發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

圍繞各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略定位，按照符合稅制改革方向和國際慣例、避免形成政策洼地、不導(dǎo)致利潤轉(zhuǎn)移和稅基侵蝕等原則，財(cái)政部明確相關(guān)財(cái)稅政策，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新。一是統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。按照管得住、成本和風(fēng)險(xiǎn)可控原則，研究賦予海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域全面實(shí)施貨物狀態(tài)分類監(jiān)管。對設(shè)在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的綜合保稅區(qū)企業(yè)試行內(nèi)銷選擇性征收關(guān)稅政策。二是支持貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展。支持在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)開展飛機(jī)融資租賃。完善船舶、海洋工程結(jié)構(gòu)物融資租賃標(biāo)的物海關(guān)異地委托監(jiān)管制度。支持在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立國際文化藝術(shù)品交易場所，依法合規(guī)開展面向全球的保稅文化藝術(shù)品展示、拍賣、交易業(yè)務(wù)。三是支持貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級。推進(jìn)企業(yè)依托海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域開展面向國內(nèi)外市場的高技術(shù)、高附加值的檢測維修等保稅服務(wù)業(yè)務(wù)。開展“兩頭在外”的高技術(shù)、高附加值、符合環(huán)保要求的保稅檢測和全球維修業(yè)務(wù)。四是支持做大做強(qiáng)大宗商品貿(mào)易。對照國際通行稅收政策，探索研究推動油品全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的政策措施。在符合監(jiān)管條件的前提下，允許注冊在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的企業(yè)開展不同稅號下保稅油品混兌調(diào)和。支持開展橡膠等大宗商品現(xiàn)貨離岸交易和保稅交割業(yè)務(wù)。五是創(chuàng)新特殊區(qū)域發(fā)展模式。在上海臨港新片區(qū)內(nèi)設(shè)立物理圍網(wǎng)區(qū)域，建立洋山特殊綜合保稅區(qū)，作為對標(biāo)國際公認(rèn)、競爭力最強(qiáng)自由貿(mào)易園區(qū)的重要載體，在全面實(shí)施綜合保稅區(qū)政策的基礎(chǔ)上，取消不必要的貿(mào)易監(jiān)管、許可和程序要求，實(shí)施更高水平的貿(mào)易自由化便利化政策和制度。

2013年以來，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展了近3400項(xiàng)改革試點(diǎn)，累計(jì)向全國復(fù)制推廣278項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，打造了以開放促改革、促發(fā)展的生動樣板。2020年，除新設(shè)的北京、湖南、安徽自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外，其他18個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際利用外資1763.8億元，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額4.7萬億元，以不到全國千分之四的國土面積，實(shí)現(xiàn)了占全國17.6%的外商投資和14.7%的進(jìn)出口，為穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資發(fā)揮了重要作用。

豐富“一國兩制”實(shí)踐，加快橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，建設(shè)橫琴新區(qū)的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件。新形勢下做好橫琴粵澳深度合作區(qū)開發(fā)開放，是豐富“一國兩制”實(shí)踐的重大部署，是為澳門長遠(yuǎn)發(fā)展注入的重要動力，有利于推動澳門長期繁榮穩(wěn)定和融入國家發(fā)展大局。

為推動澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，2009年，國務(wù)院批準(zhǔn)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》。2011年，《國務(wù)院關(guān)于橫琴開發(fā)有關(guān)政策的批復(fù)》同意珠海橫琴實(shí)行比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊的優(yōu)惠政策，創(chuàng)新通關(guān)制度和措施，將橫琴與澳門之間的口岸設(shè)定為“一線”管理，橫琴與內(nèi)地之間設(shè)定為“二線”管理，按照“一線”放寬、“二線”管住、人貨分離、分類管理的原則實(shí)施分線管理，允許橫琴實(shí)行特殊的稅收政策。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，財(cái)政部會同相關(guān)部門先后印發(fā)《關(guān)于橫琴開發(fā)有關(guān)進(jìn)口稅收政策的通知》《關(guān)于從境外經(jīng)“一線”進(jìn)入橫琴和經(jīng)“二線”進(jìn)入內(nèi)地的旅客攜帶行李物品的具體規(guī)定的通知》，細(xì)化了貨物、物品的進(jìn)口稅收政策。多年來，在各方共同努力下，橫琴經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得顯著成績，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，制度創(chuàng)新深入推進(jìn)，對外開放水平不斷提高，地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入快速增長。

2021年9月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，為新時代新形勢下粵澳合作開發(fā)橫琴明確了新方向、提出新要求、布置了新任務(wù)。在促進(jìn)澳門產(chǎn)業(yè)多元化的基礎(chǔ)上，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》進(jìn)一步明確要“構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系”。加大開放力度，優(yōu)化分線管理，實(shí)行貨物“一線”放開、“二線”管住，除國家法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的不予免（保）稅貨物及物品外，其他貨物及物品免（保）稅進(jìn)入。合作區(qū)免（保）稅貨物經(jīng)“二線”進(jìn)入內(nèi)地，按照進(jìn)口貨物有關(guān)規(guī)定辦理海關(guān)手續(xù)，征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。合作區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的不含進(jìn)口料件或者含進(jìn)口料件在合作區(qū)加工增值超過30%（含）的貨物，經(jīng)“二線”進(jìn)入內(nèi)地免征進(jìn)口關(guān)稅。同時，要求為實(shí)現(xiàn)人員進(jìn)出高度便利，針對經(jīng)“二線”進(jìn)入內(nèi)地的物品，研究制定相適應(yīng)的稅收政策。上述政策將進(jìn)一步支持澳門融入國家發(fā)展大局。

促進(jìn)整合優(yōu)化，支持海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展

為承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展和擴(kuò)大對外貿(mào)易，自1990年以來，國務(wù)院先后批準(zhǔn)設(shè)立了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等6類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（以下簡稱特殊區(qū)域）。各種類型的特殊區(qū)域在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、擴(kuò)大對外貿(mào)易和促進(jìn)就業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用，但是也反映出種類過多、部分類型功能單一等問題。近年來國務(wù)院發(fā)布了一系列文件，為特殊區(qū)域科學(xué)發(fā)展指明了方向。

2012年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)嵭锌偭靠刂?，?jiān)持按需設(shè)立，適度控制增量，整合優(yōu)化存量，逐步將現(xiàn)有各種類型的特殊區(qū)域整合為綜合保稅區(qū)。2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化方案的通知》進(jìn)一步明確特殊區(qū)域整合、優(yōu)化方向：整合類型、整合功能、整合政策、整合管理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化業(yè)務(wù)形態(tài)、優(yōu)化貿(mào)易方式、優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，為促進(jìn)綜合保稅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，2019年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，明確“賦予綜合保稅區(qū)改革開放新使命，打造具有國際競爭力和創(chuàng)新力的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”，目標(biāo)是通過完善政策，拓展功能，創(chuàng)新監(jiān)管，培育綜合保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)配套、營商環(huán)境等綜合競爭新優(yōu)勢，打造對外開放新高地，推動將綜合保稅區(qū)發(fā)展成為具有全國影響力和競爭力的加工制造中心、研發(fā)設(shè)計(jì)中心、物流分撥中心、檢測維修中心、銷售服務(wù)中心。截至2021年8月底，我國共有167個特殊區(qū)域，其中綜合保稅區(qū)154個，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）均有布局。

參照國際慣例，我國對特殊區(qū)域?qū)嵭小熬硟?nèi)關(guān)外”的稅收政策，主要包括：一是區(qū)內(nèi)符合條件的進(jìn)口設(shè)備可享受免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的政策。二是區(qū)內(nèi)企業(yè)為加工出口產(chǎn)品從境外進(jìn)口的原材料、零部件等貨物以及物流貨物可享受入?yún)^(qū)保稅政策。三是區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易可免征增值稅。四是國產(chǎn)料件入?yún)^(qū)（保稅區(qū)除外），視同出口，實(shí)行退稅。五是區(qū)內(nèi)加工或物流貨物出區(qū)銷往境內(nèi)其他地區(qū)的，按貨物進(jìn)口有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)手續(xù)，并按貨物實(shí)際狀態(tài)征稅。綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)內(nèi)銷，可選擇按貨物實(shí)際狀態(tài)或其對應(yīng)的進(jìn)口料件征收關(guān)稅。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2021年上半年，已投入運(yùn)行且有進(jìn)出口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的特殊區(qū)域累計(jì)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口3.42萬億元，同比增長29.6%，占全國外貿(mào)進(jìn)出口的18.92%，高出全國外貿(mào)增長2.5個百分點(diǎn)，成為穩(wěn)定我國外貿(mào)形勢的重要支撐。

近年來，為適應(yīng)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢需要，支持區(qū)內(nèi)企業(yè)統(tǒng)籌利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，培育和提升國際競爭新優(yōu)勢，稅務(wù)總局、財(cái)政部、海關(guān)總署三部門聯(lián)合發(fā)布公告，在全國綜合保稅區(qū)推廣增值稅一般納稅人資格試點(diǎn)。賦予區(qū)內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格能夠更好地滿足企業(yè)需要，加快形成國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

除上述四個主要區(qū)域外，財(cái)政部還圍繞東部率先、西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等四大板塊發(fā)展總戰(zhàn)略，以及京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)各個區(qū)域發(fā)展定位，積極研究相應(yīng)的政策措施，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和布局優(yōu)化，激發(fā)區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生活力，推動形成一批新的增長點(diǎn)、增長極和增長軸帶。

下好全國一盤棋，協(xié)調(diào)發(fā)展是制勝要訣。入世二十年來，我國各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)總量不斷躍上新臺階，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，區(qū)域發(fā)展差距不斷縮小，區(qū)域發(fā)展取得了輝煌的成就。相信未來財(cái)政關(guān)稅政策將繼續(xù)立足國內(nèi)發(fā)展大局，服務(wù)國家改革開放重大戰(zhàn)略部署，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展中發(fā)揮更大作用，推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)新氣象、新格局。

本文刊于《中國財(cái)政》

余淼杰

■北大博雅特聘教授、國發(fā)院黨委書記、教育部長江學(xué)者特聘教授、國家杰青基金獲得者、北京市卓越青年科學(xué)家。研究領(lǐng)域?yàn)閲H貿(mào)易學(xué)、國際經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。