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這次控制新冠肺炎是對政府治理能力的一次大考驗。盡管一開始出現(xiàn)了一些問題，但是總體應(yīng)對在正常范圍之內(nèi)?，F(xiàn)在其他國家應(yīng)對得也猶猶豫豫，出現(xiàn)很多問題，這說明決策不是那么好做。事后來看，中國采取的隔離措施還是最有效的辦法。當然，我們有成功的經(jīng)驗，也發(fā)現(xiàn)了問題。為了以后的進步，我們要認真研究和改進發(fā)現(xiàn)的問題。

第一個問題是我們的工作沒有擺脫一刀切的工作方式。更深層面說，我們的治理體系出現(xiàn)問題。

一切從嚴是必要的，但3月份之后，湖北之外地區(qū)確診病例已經(jīng)很少了，湖北之外每天新增病例大概10個左右。中國這么大的國家，這么多的人口，這個發(fā)病數(shù)說明疫情已經(jīng)處于可控狀態(tài)，我們應(yīng)該馬上復工。因為中國經(jīng)濟受到的影響較大，中央政府反復強調(diào)有序復工，但是在基層，復工特別困難。基層對外面說要復工，但下沉到各個街道的指令是不能有一例新增，否則紀委論處。這種情況下，哪個官員敢放手搞經(jīng)濟建設(shè)？對官員來說這是很現(xiàn)實的選擇，發(fā)展經(jīng)濟上的回報并非立即可見，但增加一例肺炎，要被立即處分。

這個信號非常明確，山東監(jiān)獄系統(tǒng)被感染，從司法廳廳長開始，所有關(guān)聯(lián)人都撤職了。司法廳廳長有沒有責任？肯定有，但是否到撤職的份？他們沒有專業(yè)知識，做到萬無一失是很難的。我們經(jīng)常說在工作中要容錯，但這次處罰，發(fā)出的信號就是我們一個錯誤都不能容。

在這種壓力下，誰敢允許復工？

這種一刀切的工作方式，會把負面效應(yīng)放大。官員也是人，當他知道復工有丟烏紗帽的風險，他就要回避這個風險。同時，在這種壓力下，防疫措施出現(xiàn)了一些過激行為，有人跑到人家里去砸麻將機，那一家人一起吃飯是不是也不可以？還有把人拽出來扇耳光的過激行為也出來了。

第二個問題是我們在發(fā)揮上下齊動優(yōu)勢的同時，還要保護地方的積極性。

湖北疫情告急，政府向湖北派去四萬醫(yī)護人員，在其他國家是不可能做到的，這是我們的優(yōu)勢。但在上下齊動的同時，我們要注意保護地方的積極性。

再以復工來說，目前復工做得好的區(qū)域是沿海地區(qū)，江浙滬和深圳都做得比較好，按理說這些地方人員流動大，傳播新冠肺炎的風險最大，他們復工應(yīng)該最慢。中西部地區(qū)很多地方好幾天沒有一例新增，可是他們的復工卻反而慢。因為那里的地方干部缺少自主能力了。

這是一個系統(tǒng)性問題，我們的地方積極性下降得非常厲害。

過去兩三年，從我們的經(jīng)濟工作可以看出，各個部門的主管領(lǐng)導不愿主動干活，都等中央說話，說了就做，拼命去做，但如果不說，那什么都不做。這和改革開放以來，我們所走的路不一樣。改革開放之所以能夠成功，中國經(jīng)濟之所以能成功，很大的一個原因就是在中央的領(lǐng)導下，地方有足夠的自主權(quán)。在“一五”期間，中央的權(quán)力非常大，到了1960年代，地方的權(quán)力擴大了，改革開放后確立了地方權(quán)力，在1993年從法律層面將地方自主權(quán)固定下來。雖然不是很完美的分權(quán)，但給了地方極大的積極性。

這里有兩方面的經(jīng)驗和教訓，我們應(yīng)該汲取。

首先，給了地方自主權(quán)，地方才有積極性。各級干部都是由共產(chǎn)黨員組成的，由中國人民中的先進分子組成的，官員又經(jīng)過層層選拔，他們的底色是好的。應(yīng)該有足夠的理由相信他們，如果把自主權(quán)拿走，以復工為例來看，官員干工作就是畏畏縮縮的。盡管中央三令五申要有序復工，可是他們領(lǐng)悟到的信號，是不能有一例新冠肺炎，不能犯任何錯誤。

改革開放最成功的經(jīng)驗，就是相信地方干部，要給他們足夠的激勵。

第二個問題，我們對干部的管理太依賴垂直監(jiān)管，慣用巡視和一票否決。一票否決應(yīng)該是從計劃生育開始的，當年如果地方的計劃生育任務(wù)沒完成，就會對官員晉升實行一票否決，后來環(huán)保出事也一票否決，現(xiàn)在幾乎所有主要工作都搞一票否決。這樣嚴苛的考核標準，官員還怎么做事？

貪污腐敗、與中央政治上不保持一致，可以一票否決，黨的干部這兩點一定要做到。但是現(xiàn)在的問題是，一票否決無限擴展。譬如說要銀行支持小微企業(yè)，銀行明知道給中小企業(yè)*很不合算，大銀行做這些業(yè)務(wù)不合算，但是巡視組要來巡視。怎么辦？他們只能弄虛作假，表面上對付過去。盡管中央三令五申不要搞形式主義，但是一票否決和巡視之下，仍有各種形式主義。

另一方面，地方干部被巡視著干工作，心里肯定不好受，這是人之常情。造成的后果就是官員的行為被扭曲，做出一些大家沒法理解的事，譬如感恩這樣的事，這說明行政系統(tǒng)在執(zhí)行過程出了大問題。

什么是治理？治理就是執(zhí)行。最近我看了下復工的調(diào)查情況，三月初只有60%，現(xiàn)在可能達到70%，但農(nóng)村工人返工率低，二月中旬農(nóng)村農(nóng)村勞動力流出只有15%，月底上升到30%；有外出工作意愿的農(nóng)村工人復工率在60%以下。連沿海開工不足，一大原因是工人不到位。

只有給地方官員安全感，他們才能干好工作。我們曾在1994年到2017年對333個縣市級和市級以上官員的打了分，畫了中國的政治地圖。這次我發(fā)現(xiàn)復工比較快的地方，都是政治地位比較高的地方，因為這些地方的容錯機制強一些，官員的安全感強一些。

如何解決這些問題？

上面這些問題實際上是國家治理問題。解決之道是什么？首先，在黨的一元化領(lǐng)導之下，我們“要按憲法辦事”，要做好權(quán)力的分配和制衡。14億人口的大國，那么多的省市縣，哪些權(quán)力應(yīng)該屬于縣市級，哪些權(quán)力應(yīng)該屬于省一級，哪些權(quán)力歸中央，都要劃分清楚，不管在什么體制下，都涉及到權(quán)力的分割，不然這么多事務(wù)，誰來處理，誰來負責。

有了權(quán)力的分割，就要有制衡。

制衡有監(jiān)督的意思，但是現(xiàn)在太倚重自上而下的巡視。這種做法成本很高，日常工作靠自上而下的監(jiān)督，無論是學術(shù)研究還是各個國家的實踐，都告訴我們，這樣的成本是無法承擔的，而權(quán)力間的制衡，是監(jiān)督成本最低的辦法。

黨和政府的關(guān)系是我們根本性的問題，要理清楚。在現(xiàn)有制度格局不做大調(diào)整的情況下，認真總結(jié)改革開放40年的成功經(jīng)驗，至少可以在內(nèi)部把權(quán)力的劃分清楚。這樣才能調(diào)動地方的積極性，同時又能保證中央的權(quán)威。

首先就是要給地方自主性，要給地方容錯空間。

這需要具體措施，不能簡單發(fā)個文件就了事。我到地方了解到，前面發(fā)的文件還沒執(zhí)行完，新的文件又來了，而且新舊文件還有沖突，為了執(zhí)行新文件，又寫文件做指導。導致不停地發(fā)文件，最后執(zhí)行結(jié)果誰也不管。

這是一個信任問題，也是制度問題。要給地方更大的自主權(quán)，對地方權(quán)力的監(jiān)督，要發(fā)揮地方人大的作用。10年前，地方人大的作用在加強，地方人大的審議預(yù)算越來越嚴肅?，F(xiàn)在往往走個過程，只要書記市長決定了，人大很容易通過。

有人擔心人大代表有沒有這個能力，能力都是實踐中培養(yǎng)出來的，只要給了這樣的權(quán)力，他們就會有這樣的能力。真的讓人大實實在在審預(yù)算，人大就會認真審。官員在一個崗位平均干三年就走了，人大代表一輩子都在家鄉(xiāng)，如果書記市長要讓這個城市負債累累，花子孫后代的錢，人大代表自然會有意見。我們要相信人大代表，說大一點要相信社會自組織的能力。

第二，重新評估巡視、督辦制度的作用。

上一次巡視還記憶猶新，新的巡視又來了，要應(yīng)付檢查，就會搞形式主義。為了對付巡視，為了不犯錯誤，官員們畏手畏腳，什么也不敢干。前段時間，要控制地方政府負債，要砍投資，一刀切下去把投資全砍掉了。現(xiàn)在聽說又要搞大刺激，幾十萬億地方投資又要往下砸。這是從鐘擺的一端，擺到另一端。

國家治理不能離開法制，各個地方千差萬別，要讓地方選擇合適的方式去治理。如果結(jié)果是好的，手段大體沒錯就可以操作，當然不能胡作非為，無法無天。

第三方面，改革官員晉升政策。

過去官員晉升主要看經(jīng)濟表現(xiàn)，經(jīng)濟搞得好就能升遷。十八大以后，黨的這個方向有所改變，不唯GDP要綜合考核。但是綜合考察我們一直沒找到可行方案，這就導致一票否決越來越多，最后就泛濫了，不管什么工作都一票否決，各級黨委都可以一票否決，大家的行動范圍越縮越小，而且也不知道下一步會在哪個方向上縮小。

經(jīng)濟學里有一個多任務(wù)定理，如果代理人面對多項任務(wù)，他沒有動力去完成所有任務(wù)，代理人只會去完成最容易被度量的任務(wù)。以前GDP好度量，現(xiàn)在一票否決最顯著，當然就都關(guān)注它了。而且，大家也不知道下一個一票否決會是什么，它的邊界擴展到哪里，所以干脆不干了。

以前地方干部跑部進京，現(xiàn)在給錢他都不要。因為他會想，假如出來紕漏，被一票否決怎么辦？上面發(fā)了文件，那地方也跟著發(fā)文件，能不能做到是另外一回事。這個必須要改變。

我們要發(fā)揮組織部的功能，以真正的綜合性考察來考核官員成績。如果真讓組織部門去做干部的考察選拔工作，是可以做好的。組織部一般是挑三個候選人，然后給常委會討論。這個做法能不能擴大到黨代會，或者某個常態(tài)的、制度化的形式來考核干部，譬如成立一個代表會，要晉升的候選人做陳述，然后讓大家投票，這個投票不一定是決定性的，最后常委會再投一次票。這么做的話，至少可以更加正規(guī)化，透明化。

如此，干部的任命有了程序正當性，也使得官員的激勵更加公開公正?？己撕蜁x升的機制是個指揮棒，怎么考核，干部就怎么干活。如果考核和激勵沒有解決好，干部們干工作就沒有方向?，F(xiàn)在，對干部考核的最低限度，至少要把一票否決取消，把巡視制取消。

最后，我們的政治哲學是什么？

國家治理的背后是政治哲學問題。建國70年，絕大多數(shù)時間我們在打破舊秩序，建立新秩序：土改、社會主義改造，婦女解放等等。到了鄧小平時代，我們又做了一些打破前30年秩序的工作，譬如打破計劃經(jīng)濟。這過去三四十年，我們成就也很大。但是發(fā)展到現(xiàn)在，我們意識到需要立一些東西。

這是一個深層次的問題，但我們還沒有找到方向。

首先我們要有合適的政治哲學來做支撐。這個政治哲學有兩方面的功能，一是要誠實描述我們的體制做對了什么；二要賦予體制正當性。一方面是理論上的正當性，另一方面要讓老百姓接受我們的理論和體制。也就是說我們的理論跟普通大眾的文化心理契合。中國人最講究和為貴，中庸之道。

要找到新的政治哲學，要有一套和民族文化心理一致的理論。沒有理論就不知道怎么搞國家治理。要增強國家現(xiàn)代治理能力，先要問國家治理的政治哲學在哪兒？我今天沒有時間談這個問題，我和合作者在寫一本書，專門討論這個問題。這里只是強調(diào)，在憲法中，人民代表大會是我們的主權(quán)機構(gòu)，黨的干部的任命要通過人民代表大會，中國共產(chǎn)黨有立法的建議權(quán)；要發(fā)揮政協(xié)的作用，政協(xié)是讓精英來監(jiān)督政府的，是一個議事機構(gòu)，不是一個權(quán)力機構(gòu)，我們應(yīng)該回到1950年代初期那樣，要和民主黨派肝膽相照。

這樣，各級政府都能運行在法律框架內(nèi)，干部們做事心中有底，激勵和考核都有方向，做事也會積極主動。黨的領(lǐng)導有了憲法的根本保障。此時，我們才可以說國家有了現(xiàn)代治理體系。

（作者姚洋系北京大學國家發(fā)展研究院院長。本文由澎湃新聞記者柴宗盛采訪整理。）

本文來源：澎湃新聞