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原標(biāo)題：張帆 | 改革開(kāi)放40年中的管制改革：一個(gè)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

【MBAChina網(wǎng)訊】過(guò)去40年的管制改革，是大規(guī)模放松計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政管制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下管制重建的結(jié)合。改革在政府壟斷的經(jīng)濟(jì)中通過(guò)放松管制創(chuàng)造出市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)又產(chǎn)生了政府監(jiān)管的要求，從而促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下新形式管制的發(fā)展。

在市場(chǎng)建立初期，非正式規(guī)則往往先于正式規(guī)則，正式規(guī)則隨后才建立起來(lái)，成為對(duì)非正式規(guī)則的確認(rèn)。在缺乏足夠的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的情況下，通過(guò)分割原政府經(jīng)營(yíng)部門(mén)和引進(jìn)新的競(jìng)爭(zhēng)者形成市場(chǎng)是在利用舊制度基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。在市場(chǎng)建立之后出現(xiàn)監(jiān)管不足和監(jiān)管過(guò)度的現(xiàn)象，提出了監(jiān)管完善和適度的要求。

為了反映我國(guó)政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情況，本文把廣義的交易成本分為市場(chǎng)交易成本和政府交易成本，把改革中的制度選擇問(wèn)題表示為給定生產(chǎn)和流通技術(shù)約束下選擇制度使總成本最小化的問(wèn)題。

本文在關(guān)注所有部門(mén)的管制改革的同時(shí)，集中關(guān)注改革前基本上由政府壟斷的產(chǎn)業(yè)部門(mén)的管制改革，并重點(diǎn)討論了民航、電信和金融監(jiān)管的案例。本文計(jì)算了政府管制改革指數(shù)，指數(shù)顯示改革的進(jìn)展和改革增速的變化。

一、管制改革綜述

政府管制可以分成狹義與廣義的管制。狹義的管制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特定的干預(yù)，存在于許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，包括經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制。經(jīng)濟(jì)管制是對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制，社會(huì)管制則是針對(duì)外部性的跨行業(yè)管制例如環(huán)境、產(chǎn)品安全和工作場(chǎng)所安全等方面的管制。廣義的管制不僅包括了狹義管制還包括了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，這種管制是涵蓋所有行業(yè)使用行政手段的直接控制。過(guò)去40年的管制改革，是大規(guī)模放松計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政管制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下管制適度重建的結(jié)合。

1978年開(kāi)始的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，在政府壟斷的經(jīng)濟(jì)中通過(guò)放松管制創(chuàng)造出市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)又產(chǎn)生了政府監(jiān)管的要求，從而促進(jìn)了新形式管制的發(fā)展。這種新形式的管制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大框架下，為保證市場(chǎng)的正常運(yùn)行所進(jìn)行的有限的政府干預(yù)，涉及某些特定行業(yè)（例如自然壟斷行業(yè)）或特定領(lǐng)域（例如環(huán)境）。在這40年中，我們經(jīng)歷了一個(gè)制度變遷、重構(gòu)制度框架的過(guò)程。過(guò)去40年的管制改革涵蓋了我國(guó)主要的產(chǎn)業(yè)部門(mén)。本文在關(guān)注所有部門(mén)的管制改革的同時(shí)，集中關(guān)注改革前基本上由政府壟斷的產(chǎn)業(yè)部門(mén)的管制改革。

諾斯認(rèn)為，人們是通過(guò)某種先存的心智結(jié)構(gòu)來(lái)處理信息和辨識(shí)環(huán)境的。這些心智結(jié)構(gòu)對(duì)制度的形成和變遷起著重要的作用。信念決定人們的選擇。1978年開(kāi)始的改革是以全民對(duì)改革的信念和共識(shí)為基礎(chǔ)的。這種共識(shí)來(lái)源于對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的低效率和政治動(dòng)亂后果的認(rèn)識(shí)，這是一種“集體的意向性”。這種共識(shí)存在于社會(huì)各階層，包括各級(jí)干部的大多數(shù)。正是這種改革共識(shí)推動(dòng)了此后幾十年的改革實(shí)踐。當(dāng)然，盡管對(duì)要不要改革存在共識(shí)，在改革初期，人們對(duì)改革的目標(biāo)和途徑存在著各種不同的認(rèn)識(shí)。改革的過(guò)程也是一個(gè)不斷形成新的改革共識(shí)的過(guò)程。

改革是制度的變動(dòng)。制度包括三個(gè)基本構(gòu)成部分，正式規(guī)則、非正式約束及二者的實(shí)施。正式規(guī)則包括政治（和司法）規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約。非正式約束包括習(xí)俗、慣例、家庭紐帶等。在一定條件下，正式制度和非正式制度的建立和變革可以降低交易費(fèi)用，提高制度運(yùn)行的效率。不過(guò)，制度變動(dòng)并非總是提高效率，由于路徑依賴(lài)，制度也可能陷入低效率的陷阱。在中國(guó)改革中，在市場(chǎng)建立初期，由于費(fèi)用較低，非正式規(guī)則往往先于正式規(guī)則，在舊制度向新制度轉(zhuǎn)變的過(guò)程中起著過(guò)渡的作用。正式規(guī)則往往隨后才建立起來(lái)，成為對(duì)非正式規(guī)則的確認(rèn)。在改革初期，很多改革是“非法的”，是難以用當(dāng)時(shí)的法律來(lái)規(guī)范的。例如在農(nóng)村承包制改革的初期，由于缺乏正式規(guī)則，承包土地就是非法的，私下分田的生產(chǎn)隊(duì)干部冒著坐牢的風(fēng)險(xiǎn)。在改革過(guò)程中，舊的正式規(guī)則往往先經(jīng)歷一個(gè)解釋和實(shí)施上的模糊時(shí)期，為規(guī)則的改變創(chuàng)造條件，條件成熟后再由正式規(guī)則確認(rèn)。這些非正式規(guī)則表現(xiàn)出重復(fù)交易、文化同質(zhì)、家族紐帶、缺少第三方實(shí)施等特點(diǎn)，例如溫州的地下借貸組織“抬會(huì)”利用親友關(guān)系、反復(fù)交易，在改革初期的條件下一定程度降低了交易費(fèi)用，提供了一種中小企業(yè)融資的渠道。[i] 轉(zhuǎn)型是從非正式規(guī)則向正式規(guī)則轉(zhuǎn)變的過(guò)程。由于建立完備的正式規(guī)則的高昂費(fèi)用，轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在制度的不完備或制度殘缺。這增加了過(guò)渡性規(guī)則的短期可行性，但同時(shí)也給尋租者提供了機(jī)會(huì)，成為腐敗的制度性源泉。[ii]

改革的第一步是放松計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)分管制，建立市場(chǎng)。這是一個(gè)縮小管制范圍和減少管制強(qiáng)度的過(guò)程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，許多政府主管部門(mén)直接從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，隨著舊管制的放松，價(jià)格機(jī)制和新的市場(chǎng)活動(dòng)主體逐步涌現(xiàn)。建立市場(chǎng)的一個(gè)重要步驟是逐步放開(kāi)價(jià)格，使價(jià)格成為調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求的手段和對(duì)市場(chǎng)參與者提供的信號(hào)。放開(kāi)價(jià)格是一場(chǎng)制度變革，其難點(diǎn)在于它涉及不同的利益集團(tuán)之間的利益再分配，從而受到既得利益者的阻礙。一方面，價(jià)格放開(kāi)為生產(chǎn)者提供了新的激勵(lì)機(jī)制，大幅度提高了生產(chǎn)效率，改善了生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。另一方面，價(jià)格改革，特別是消費(fèi)品價(jià)格改革可能損害城市消費(fèi)者的利益，而城市消費(fèi)者是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)福利制度的既得利益者。改革采取漸進(jìn)方式，針對(duì)每一次價(jià)格改革，都對(duì)城市消費(fèi)者進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)償。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間，成功實(shí)現(xiàn)了在多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡。改革的第二步是市場(chǎng)活動(dòng)主體的創(chuàng)造，這是建立市場(chǎng)的重要內(nèi)容。在一些壟斷行業(yè)，難以?xún)H僅通過(guò)放開(kāi)價(jià)格和進(jìn)入而創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。改革通過(guò)政企分開(kāi)，把政府部門(mén)的公共管理職能與經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)，從而產(chǎn)生了一批市場(chǎng)活動(dòng)主體。在一些重要的政府壟斷行業(yè)，對(duì)政企分開(kāi)產(chǎn)生的市場(chǎng)活動(dòng)主體，進(jìn)行了進(jìn)一步的（有時(shí)是多次的）分割，創(chuàng)立了相互競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體。在民航、電信、電力等行業(yè)反復(fù)使用了經(jīng)營(yíng)主體分割的辦法。這些經(jīng)營(yíng)主體在初期多數(shù)是國(guó)有的，此后變?yōu)槟撤N形式的股份制企業(yè)。同時(shí)，改革通過(guò)開(kāi)放市場(chǎng)準(zhǔn)入，引進(jìn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與競(jìng)爭(zhēng)，逐步形成有較多參與者的一定程度上公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在民航、電信等行業(yè)的改革過(guò)程中都引進(jìn)過(guò)外部競(jìng)爭(zhēng)者。在建立市場(chǎng)的過(guò)程中，在缺乏足夠的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的情況下，通過(guò)分割原政府經(jīng)營(yíng)部門(mén)形成市場(chǎng)是在利用舊制度基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。建立市場(chǎng)，政企分開(kāi)，分割經(jīng)營(yíng)部門(mén)和引進(jìn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)是舊制度的廢除和改革、新制度的創(chuàng)立。

我國(guó)政府管制的形成歷史也遺留下一些問(wèn)題。（1）在政企分開(kāi)不徹底的情況下，政府既扮演管制者的角色，又扮演管理者的角色。由于和國(guó)有企業(yè)的歷史聯(lián)系，政府在一些情況下不能公平對(duì)待公有和非公有企業(yè)。一些管制機(jī)構(gòu)被企業(yè)俘獲。過(guò)多的政府審批造成巨大的尋租機(jī)會(huì)，造成官商勾結(jié)和腐敗。（2）管制機(jī)構(gòu)擁有過(guò)度的自由裁量權(quán)。（3）立法和管制程序不夠公開(kāi)透明。

在市場(chǎng)建立的過(guò)程中形成了一系列新的規(guī)則，例如收入與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相聯(lián)系、不得利用政治權(quán)力從市場(chǎng)獲利等規(guī)則。這些新的規(guī)則體現(xiàn)了內(nèi)置于制度中的激勵(lì)機(jī)制。這些激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)個(gè)人通過(guò)努力獲得更多的收入，從而極大地提高了生產(chǎn)效率。在改革初期，體現(xiàn)這些規(guī)則的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，存在法律沒(méi)有覆蓋的大量空間和法律實(shí)施不力的問(wèn)題，以上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則并沒(méi)有得到完全的實(shí)施。這主要是因?yàn)榻⒄揭?guī)則的高昂成本，以及人們對(duì)法律的認(rèn)識(shí)不足和政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中立法司法部門(mén)的權(quán)力不足。為了滿(mǎn)足對(duì)正式規(guī)則的需要，立法部門(mén)制定了大量新的法規(guī)來(lái)規(guī)范市場(chǎng)，例如和管制直接有關(guān)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法和反壟斷法，逐漸彌補(bǔ)了管制的一些漏洞。

在市場(chǎng)建立之后立即出現(xiàn)了監(jiān)管的需要。改革過(guò)程經(jīng)歷了從人情關(guān)系市場(chǎng)秩序向非人際關(guān)系化交換的市場(chǎng)秩序的轉(zhuǎn)變。使人們?cè)诜侨穗H關(guān)系化交換中獲益的契約，必須伴隨某種形式的第三方實(shí)施。政府的作用就是執(zhí)行第三方實(shí)施職能。這主要是由于政府實(shí)施的規(guī)模效應(yīng)。新市場(chǎng)需要新形式的監(jiān)管。這種監(jiān)管在性質(zhì)上屬于狹義的管制，或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府干預(yù)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府管制不同。這種監(jiān)管的目的是保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序進(jìn)行，既需要制止不規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)，又不能傷害正常的競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)者。在改革過(guò)程中，監(jiān)管往往難以一下子達(dá)到以上目的。在很多領(lǐng)域，可以觀(guān)察到市場(chǎng)放開(kāi)和監(jiān)管的交替進(jìn)行，“收放循環(huán)”，反映了監(jiān)管需求、監(jiān)管的不成熟和不適度。這部分地是由于，這種新監(jiān)管利用了舊制度，例如利用舊的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和舊的監(jiān)管方法，反映了制度變革中的路徑依賴(lài)。對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管往往是在對(duì)舊的政府部門(mén)改造的基礎(chǔ)上形成的，這產(chǎn)生了正反兩方面的效果。在改革過(guò)程中的監(jiān)管不足和監(jiān)管過(guò)度現(xiàn)象，反映了監(jiān)管部門(mén)的舊的計(jì)劃管理部門(mén)的觀(guān)念和手段的遺留。在每一波市場(chǎng)化改革之后，往往緊跟著一波監(jiān)管。例如股票市場(chǎng)的每一步發(fā)展都伴隨著證監(jiān)會(huì)旨在規(guī)范市場(chǎng)的有關(guān)規(guī)定的頒布。每一波基本建設(shè)的高潮，往往都伴隨著政府的宏觀(guān)調(diào)控，一些調(diào)控?cái)D出了一部分民營(yíng)企業(yè)的投資，損害了一些民營(yíng)企業(yè)的利益。在改革中，“政監(jiān)分離”的嘗試沒(méi)有成功，唯一獨(dú)立于行政部門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)電監(jiān)會(huì)存在一段時(shí)間后被撤銷(xiāo)，反映了政府部門(mén)權(quán)力分布的現(xiàn)狀。

市場(chǎng)的建立伴隨著產(chǎn)權(quán)制度的改革。產(chǎn)權(quán)改革是制度變革的深層次內(nèi)容，是市場(chǎng)秩序的核心。產(chǎn)權(quán)改革的原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下單一的公有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不能提供有效的激勵(lì)機(jī)制。產(chǎn)權(quán)改革的方向是從單一的公有制向多種所有制轉(zhuǎn)變。這種制度為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者提供了產(chǎn)權(quán)的保障，把績(jī)效與產(chǎn)權(quán)更緊密地聯(lián)系在一起，從而提供了有效的激勵(lì)機(jī)制。政府承諾對(duì)產(chǎn)權(quán)制度變革提供了保證。在改革初期，農(nóng)村土地承包制把土地使用權(quán)交給農(nóng)民，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。此后，政府反復(fù)承諾農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的長(zhǎng)期性，在一定程度上減少了農(nóng)民的短期行為。城市國(guó)有企業(yè)改革最初采取不改變產(chǎn)權(quán)條件下的承包制，實(shí)踐證明這種改革沒(méi)有解決承包者的激勵(lì)問(wèn)題，特別是企業(yè)的額外收益問(wèn)題，最終需要通過(guò)“放小”，即改變中小型國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)才得以解決。大型國(guó)有企業(yè)也需要通過(guò)上市和引進(jìn)非國(guó)有資本來(lái)解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，從而改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制。產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)常涉及委托代理關(guān)系和監(jiān)管機(jī)制的重新設(shè)計(jì)。這是市場(chǎng)環(huán)境下新形式的監(jiān)管，是在對(duì)多種所有制和市場(chǎng)機(jī)制的認(rèn)可的前提下對(duì)市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作的監(jiān)管。

最后，組織（主要是企業(yè)）和企業(yè)家是制度變遷的主角和動(dòng)力，型塑了制度變遷的方向。企業(yè)和企業(yè)家的活動(dòng)緩慢地改變了制度結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了正式和非正式規(guī)則的漸進(jìn)改變。一些民營(yíng)企業(yè)家進(jìn)入政府控制國(guó)企壟斷的行業(yè)的不懈努力，促進(jìn)了某些行業(yè)產(chǎn)權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的漸變。企業(yè)和企業(yè)家對(duì)政府監(jiān)管的遵守是監(jiān)管可持續(xù)的前提條件。

制度變遷是一個(gè)調(diào)整、不均衡與均衡交替的過(guò)程。正式規(guī)則的變遷可能導(dǎo)致一個(gè)非均衡狀態(tài)的出現(xiàn)。適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管有助于制度變遷的均衡發(fā)展。人們對(duì)規(guī)則的變化有一個(gè)適應(yīng)過(guò)程，例如城市消費(fèi)者在改革初期對(duì)價(jià)格改革的適應(yīng)就經(jīng)歷了一段時(shí)期。制度變遷可以分為漸進(jìn)的與不連續(xù)的變遷，計(jì)劃與改革之間是一個(gè)不連續(xù)的變遷，改革各階段之間大體上是連續(xù)的變遷，由規(guī)則的邊際調(diào)整所組成。制度變遷可能陷入低效率穩(wěn)定性陷阱，這與制度變化的邊際成本有關(guān)。如果制度變遷的邊際成本較大，制度就可能陷入低效率陷阱。

二、交易費(fèi)用

規(guī)則設(shè)計(jì)通常服從成本考慮。不同體制所提供的行為激勵(lì)結(jié)構(gòu)不同，所以協(xié)調(diào)分工的成本不同，交換發(fā)生的范圍也就不同，這是體制改革涉及的核心問(wèn)題。[iii] 相對(duì)價(jià)格的變動(dòng)是制度變遷的重要來(lái)源，要素價(jià)格的變化、信息成本和技術(shù)的變化都屬于相對(duì)價(jià)格的變化。交易費(fèi)用是交易過(guò)程中獲取信息，衡量交易對(duì)象的數(shù)量和質(zhì)量、實(shí)施契約（包括委托人對(duì)代理人的監(jiān)督）的成本。管制所產(chǎn)生的費(fèi)用是與交易有關(guān)的成本的重要組成部分。降低交易費(fèi)用的因素包括從人情交換向非人際關(guān)系交換的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)權(quán)的完善等。交易雙方的了解和重復(fù)交易等因素降低了交易的實(shí)施費(fèi)用。

為了反映我國(guó)政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情況，我們把廣義的交易成本分為市場(chǎng)交易成本和政府交易成本。政府交易成本是政府直接參與交易和監(jiān)督實(shí)施契約的成本。[iv] 這一成本是政府參與的聯(lián)系產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)的中間過(guò)程所產(chǎn)生的成本，政府替代市場(chǎng)參與流通過(guò)程的成本，政府對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷(xiāo)售進(jìn)行規(guī)劃和監(jiān)督的成本，包括諾斯所說(shuō)對(duì)代理人監(jiān)管的成本。[v] 市場(chǎng)交易成本是企業(yè)（或個(gè)人）之間交易所產(chǎn)生的費(fèi)用，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下這是交易費(fèi)用的主要組成部分。此外，還需要考慮生產(chǎn)成本（或諾斯所使用的“型轉(zhuǎn)成本”）。諾斯（1990）對(duì)政治交易成本早有論述, 把政治交易成本定義為政治市場(chǎng)的交易和選擇的成本，和本文的政府交易成本近似但不完全相同。[vi]

在我們的簡(jiǎn)單模型中，用政府-市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)份額來(lái)表示可供選擇的制度模式，假定這一份額是連續(xù)的，它可以用一條兩端為完全政府和完全市場(chǎng)的直線(xiàn)來(lái)表示，從左向右市場(chǎng)的份額逐漸增加。這里，我們可以把成本的變動(dòng)稱(chēng)為“邊際成本”，這里的邊際成本不是針對(duì)產(chǎn)量的邊際變動(dòng)，而是針對(duì)制度（政府-市場(chǎng)相對(duì)比例）的邊際變動(dòng)。在中國(guó)改革過(guò)程中，我們觀(guān)察到，在完全的政府控制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，由于所有交易均由政府實(shí)施，政府邊際交易成本達(dá)到最高，市場(chǎng)邊際交易成本接近0。隨著市場(chǎng)成分的增加，政府邊際交易成本下降而市場(chǎng)邊際交易成本上升。由于激勵(lì)機(jī)制的改進(jìn)，生產(chǎn)成本也隨市場(chǎng)成分的增加而下降。根據(jù)對(duì)中國(guó)改革初期的觀(guān)察，隨市場(chǎng)成分的增加，政府交易成本和生產(chǎn)成本的下降大于市場(chǎng)交易成本的上升。隨市場(chǎng)成分的增加，超過(guò)某一點(diǎn)，市場(chǎng)邊際交易成本的上升可能超過(guò)政府交易成本和生產(chǎn)成本，這樣，如果邊際成本的變動(dòng)是單調(diào)的，就可能存在一個(gè)最優(yōu)的政府-市場(chǎng)組合。一些外部因素可以使各成本曲線(xiàn)發(fā)生移動(dòng)。例如非人際關(guān)系交換可能使市場(chǎng)交易成本曲線(xiàn)向下移動(dòng)。這樣，改革中制度選擇的問(wèn)題可以表示為給定生產(chǎn)和流通技術(shù)約束下選擇制度使總成本最小化的問(wèn)題。最優(yōu)化問(wèn)題的一階條件是邊際政府交易成本等于邊際市場(chǎng)交易成本。

根據(jù)觀(guān)察，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)末期，政府的過(guò)度干預(yù)所造成的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，使政府交易成本和生產(chǎn)成本達(dá)到最高點(diǎn)。隨著改革的展開(kāi)，政府放開(kāi)一部分管制，政府交易成本下降；由于激勵(lì)機(jī)制的改善，生產(chǎn)成本也下降了。同時(shí)，隨著市場(chǎng)交易的擴(kuò)大，市場(chǎng)交易成本上升。例如，農(nóng)村承包責(zé)任制，降低了政府管理的成本和生產(chǎn)成本，但同時(shí)隨著大量農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品買(mǎi)賣(mài)難的問(wèn)題，市場(chǎng)交易成本上升。改革初期政府財(cái)政支出占GDP比例的減少大體上反映了政府交易成本的下降（給定總產(chǎn)出）。財(cái)政支出（不包括預(yù)算外支出）占GDP的比例從1978年的30.7%下降到1996年的11.1%，此后又上升到2014年的23.9%。商業(yè)流通費(fèi)用占GDP的比例大體反映了市場(chǎng)交易費(fèi)用的上升。物流產(chǎn)業(yè)增加值是指由交通運(yùn)輸業(yè)物流增加值、倉(cāng)儲(chǔ)物流業(yè)增加值、批發(fā)物流業(yè)增加值、配送加工包裝物流業(yè)增加值和郵政業(yè)物流增加值構(gòu)成。1991年我國(guó)物流產(chǎn)業(yè)增加值為2257億元，2002年為7133億元，增長(zhǎng)了2倍多，年均遞增11%，高于同期GDP年均增長(zhǎng)約1個(gè)百分點(diǎn)。其中增加值增長(zhǎng)最快的是配送、物流加工、包裝，12年平均增長(zhǎng)17.6%。物流產(chǎn)業(yè)增加值占第三產(chǎn)業(yè)的增加值的比重1991～2002年平均為24.8%。[vii] 批發(fā)零售增加值也從1978年的242.3億元增加到2014年的62423.5億元，年均增長(zhǎng)16.7%，高于GDP增長(zhǎng)率。[viii]

三、案例

本節(jié)展示重點(diǎn)行業(yè)管制改革的幾個(gè)案例。

民航業(yè)

民航改革是重點(diǎn)行業(yè)改革的先鋒。1985年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)民航改革報(bào)告，民航總局政企分開(kāi)，成為行政和管制機(jī)構(gòu)。民航總局的職能為：制定政策和計(jì)劃，談判國(guó)際協(xié)定，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施空中交通管制，發(fā)放航空?qǐng)?zhí)照，管理安全，管制價(jià)格，協(xié)調(diào)兼并，制定財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)則等。按地區(qū)把民航分割，取消地區(qū)管理局，成立航空公司。公司自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧。民航總局退出日常管理。政府部門(mén)、地方政府和企業(yè)可以建立新的航空公司。除大型機(jī)場(chǎng)外，民航總局逐步把機(jī)場(chǎng)管理交給地方。1987-1991年建立了6家主要航空公司，其中中國(guó)國(guó)際、中國(guó)東方和中國(guó)南方是三大航空公司，控制約一半客運(yùn)。中國(guó)北方、中國(guó)西北和中國(guó)西南航空公司控制約四分之一市場(chǎng)份額。此外還成立了很多航空公司，多由政府部門(mén)或地方政府投資。1994年航空公司的數(shù)目達(dá)到40多家。民航總局考慮到航空安全，1994年7月暫停發(fā)放執(zhí)照。并取消一些航空公司（例如北京航空、煙臺(tái)航空）的執(zhí)照，并鼓勵(lì)大公司兼并小公司（例如北方兼并天鵝，廈門(mén)兼并福建）。 改革后民航總局政監(jiān)合一。這一時(shí)期的法規(guī)沒(méi)有涉及線(xiàn)路和定價(jià)權(quán)，民航總局在這些方面仍保持較大權(quán)限。1994年民航總局和對(duì)外經(jīng)貿(mào)部宣布民航外商投資政策。允許合資，允許外資入股，但禁止外國(guó)機(jī)場(chǎng)和飛機(jī)制造商進(jìn)行以上投資。外國(guó)投資不能超過(guò)資本的35%和投標(biāo)權(quán)的 25%。此后，東方和南方航空相繼在紐約和香港上市。

2002年3月，中國(guó)政府決定對(duì)中國(guó)民航業(yè)再次進(jìn)行重組。主要內(nèi)容有：1、航空公司與服務(wù)保障企業(yè)的聯(lián)合重組，民航總局直屬航空公司及服務(wù)保障企業(yè)合并后于2002年10月正式掛牌成立，組成為六大集團(tuán)公司：中國(guó)航空集團(tuán)公司、東方航空集團(tuán)公司、南方航空集團(tuán)公司、中國(guó)民航信息集團(tuán)公司、中國(guó)航空油料集團(tuán)公司、中國(guó)航空器材進(jìn)出口集團(tuán)公司。成立后的集團(tuán)公司與民航總局脫鉤，交由中央有關(guān)部門(mén)管理。2、民航政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，民航總局下屬7個(gè)地區(qū)管理局和26個(gè)省級(jí)安全監(jiān)督管理辦公室，對(duì)民航事務(wù)實(shí)施監(jiān)管。3、對(duì)90個(gè)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行了屬地化管理改革，民航總局直接管理的機(jī)場(chǎng)下放所在?。▍^(qū)、市）管理，相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債和人員一并劃轉(zhuǎn)；民航總局與地方政府聯(lián)合管理的民用機(jī)場(chǎng)和軍民合用機(jī)場(chǎng)，屬民航總局管理的資產(chǎn)、負(fù)債及相關(guān)人員一并劃轉(zhuǎn)所在?。▍^(qū)、市）管理。首都機(jī)場(chǎng)、西藏自治區(qū)區(qū)內(nèi)的民用機(jī)場(chǎng)繼續(xù)由民航總局管理。

民航改革和市場(chǎng)需求的擴(kuò)大導(dǎo)致了民航的迅速發(fā)展。1978年，中國(guó)民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量2.98億噸，完成旅客運(yùn)輸量231萬(wàn)人，貨郵運(yùn)輸量6.4萬(wàn)噸。至2010年，中國(guó)民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量達(dá)538億噸，完成旅客運(yùn)輸量26769萬(wàn)人，貨郵運(yùn)輸量536萬(wàn)噸，三項(xiàng)指標(biāo)分別增長(zhǎng)180倍，116倍和84倍，增速遠(yuǎn)高于鐵路產(chǎn)業(yè)對(duì)應(yīng)指標(biāo)的同期增速。

電信業(yè)

20世紀(jì)80年代以前，中國(guó)的電信業(yè)由郵電部壟斷經(jīng)營(yíng)，全行業(yè)由政府管制。價(jià)格管制造成全行業(yè)盈利微薄，資金的缺乏限制了繼續(xù)發(fā)展。

1988年，國(guó)務(wù)院確定郵電體制改革三步走的方向：第一步是對(duì)郵電物資等管理機(jī)構(gòu)完全實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)；第二步是逐步實(shí)現(xiàn)郵政、電信專(zhuān)業(yè)分別核算，轉(zhuǎn)移職能；第三步是條件成熟時(shí)，從上至下實(shí)現(xiàn)郵政、電信分營(yíng)和政企分開(kāi)。1993年國(guó)家放開(kāi)經(jīng)營(yíng)部分電信業(yè)務(wù)。政府在1994年引進(jìn)一個(gè)新的競(jìng)爭(zhēng)者中國(guó)聯(lián)通。聯(lián)通是以電子部等其他部委為背景成立的，聯(lián)通的進(jìn)入可以看作其他利益集團(tuán)分享租金的活動(dòng)。然而由于聯(lián)通在資金、人員和顧客方面都比中國(guó)電信小得多，很難與電信競(jìng)爭(zhēng)。1995年，電信總局以“中國(guó)郵電電信總局”的名義進(jìn)行企業(yè)法人登記，其原有的政府職能轉(zhuǎn)移至郵電部?jī)?nèi)其它司局，逐步實(shí)現(xiàn)了政企職責(zé)分開(kāi)。1997年，郵電部做出在全國(guó)實(shí)施郵電分營(yíng)的決策，并決定在1998年在全國(guó)推行郵電分營(yíng)。

1998年在部門(mén)重組中，郵電部被信息產(chǎn)業(yè)部所取代。信息產(chǎn)業(yè)部的成立標(biāo)志著電信行政部門(mén)與經(jīng)營(yíng)部門(mén)的分離。信息產(chǎn)業(yè)部成立后對(duì)低效率的政府壟斷進(jìn)行了改革。1999年，電信業(yè)第一次重組把中國(guó)電信拆分重組為三部分，將中國(guó)電信的尋呼、衛(wèi)星和移動(dòng)業(yè)務(wù)剝離，拆分成中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)衛(wèi)星通訊公司。尋呼業(yè)務(wù)并入聯(lián)通公司。2002年的第二次重組把中國(guó)電信按地域分為南北兩部分，中國(guó)電信-北方保留了30%的網(wǎng)絡(luò)資源組成中國(guó)網(wǎng)通; 中國(guó)電信-南方或新的中國(guó)電信保留70%的網(wǎng)絡(luò)資源。第二次重組建立了6個(gè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)：中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)衛(wèi)通、中國(guó)網(wǎng)通和中國(guó)鐵通。

2008年信息產(chǎn)業(yè)部、發(fā)改委和財(cái)政部宣布電信領(lǐng)域第三次重組，中國(guó)電信購(gòu)進(jìn)中國(guó)聯(lián)通的CDMA network, 中國(guó)聯(lián)通兼并中國(guó)網(wǎng)通，中國(guó)衛(wèi)通并入中國(guó)電信，中國(guó)移動(dòng)兼并中國(guó)鐵通。這樣，第三次重組把6個(gè)經(jīng)營(yíng)者合并為3個(gè)規(guī)模接近能夠在各領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的3個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者，中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)移動(dòng)。[ix]

金融業(yè)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)金融處于高度壓抑狀態(tài)，幾乎沒(méi)有金融市場(chǎng)，一切信用歸銀行，相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，只有中國(guó)人民銀行一家銀行，既從事信貸業(yè)務(wù)又執(zhí)行金融監(jiān)管的職能。

1983年，國(guó)務(wù)院決定由人民銀行專(zhuān)門(mén)行使中央銀行的職能。1984年，工商銀行從人民銀行中分離，加上之前建立的中國(guó)銀行、建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)銀行，形成了四大專(zhuān)業(yè)銀行組成的體系。這一期間金融監(jiān)管主要采取報(bào)告制度、年檢制度、評(píng)級(jí)制度，及現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的制度。這種專(zhuān)業(yè)銀行體系持續(xù)了約十年，1993年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于金融體制改革的決定》，全面重塑中國(guó)的金融體系?！稕Q定》提出的金融體制改革的目標(biāo)是：建立在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀(guān)調(diào)控體系；建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國(guó)有商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融組織體系。1994年，國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行等政策性銀行相繼成立。此后，股份制銀行、農(nóng)信社、城信社也漸次登上金融舞臺(tái)。1990年上海證券交易所和深圳證券交易所成立，多層次資本市場(chǎng)逐漸發(fā)展起來(lái)，外資銀行開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)，非銀行金融機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，其中保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展迅猛。

隨著中國(guó)股市的建立和發(fā)展，我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理體系逐步建立。1992年，國(guó)務(wù)院成立國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和證券監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)股票發(fā)行上市的監(jiān)管，而中國(guó)人民銀行仍然對(duì)債券和基金實(shí)施監(jiān)管。這標(biāo)志著我國(guó)的金融分業(yè)監(jiān)管體制開(kāi)始起步。1993年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于金融體制改革的決定》。1995年以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)了《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《中華人民共和國(guó)票據(jù)法》、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于懲治金融犯罪的決定》）等金融法規(guī)，構(gòu)成了金融體制分業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律基礎(chǔ)。1997年，第一次全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)，提出對(duì)金融業(yè)實(shí)現(xiàn)分業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)，逐步將證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管從人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管中分離出來(lái)，分別由證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。1998年，國(guó)務(wù)院決定將證券委員會(huì)并入中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)，將中國(guó)人民銀行的證券監(jiān)管權(quán)全部移交中國(guó)證監(jiān)會(huì)。1998年，國(guó)務(wù)院決定成立中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；對(duì)中國(guó)人民銀行管理體制進(jìn)行重大改革，撤銷(xiāo)省級(jí)分行，跨省區(qū)組建九家分行，以增強(qiáng)金融監(jiān)管的獨(dú)立性和有效性。至此，中國(guó)金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制初步確立。2003年，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立并接管了人民銀行的銀行監(jiān)管職能。中國(guó)人民銀行主要制定和執(zhí)行貨幣政策，對(duì)貨幣市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督與管理。銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其它存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)。證監(jiān)會(huì)依法對(duì)全國(guó)證券、期貨市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。保監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)，維護(hù)保險(xiǎn)業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。由人行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的分業(yè)監(jiān)管格局正式形成。在地方層面，人民銀行下設(shè)大區(qū)分行，同時(shí)管理多個(gè)省份，大區(qū)分行下設(shè)中心支行與支行，分支機(jī)構(gòu)延伸至各個(gè)縣區(qū)；銀監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)設(shè)立到地市級(jí)行政區(qū)，個(gè)別縣區(qū)也有其辦事處；證監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)僅設(shè)立至省級(jí)行政區(qū)；保監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)設(shè)立到地市級(jí)行政區(qū)。“一行三會(huì)”為了保持一定的獨(dú)立性，防止地方政府過(guò)度干預(yù)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間自成體系，實(shí)行條線(xiàn)化垂直管理。此外，地方政府為了更好地參與金融事務(wù)，組建地方性金融監(jiān)管部門(mén)——金融工作辦公室，隸屬于地方政府，其分支機(jī)構(gòu)設(shè)立至各個(gè)縣區(qū)，主要負(fù)責(zé)地方金融秩序的維護(hù)和政府與各金融機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)工作。

2003年以來(lái)，國(guó)內(nèi)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融深化、金融創(chuàng)新趨勢(shì)日趨明朗。在此背景下，2005年，央行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)共同制定《商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司試點(diǎn)管理辦法》，開(kāi)啟了我國(guó)各金融監(jiān)管部門(mén)合作監(jiān)管的大門(mén)。2006年修訂的《證券法》，全面修改了金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制條款，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)留了制度接口?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)使監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，但監(jiān)管機(jī)制與監(jiān)管方式改革相對(duì)滯后，不適應(yīng)金融發(fā)展形勢(shì)的要求。問(wèn)題包括：1.監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)失調(diào)。2.金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢。由于各自職責(zé)的不同，金融監(jiān)管與貨幣政策之間存在利益沖突，導(dǎo)致貨幣政策無(wú)法達(dá)到預(yù)期目的。人民銀行貨幣政策往往具有逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)控的特點(diǎn)，相反，金融監(jiān)管政策具有順經(jīng)濟(jì)周期的特點(diǎn)。3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏履職所必要的獨(dú)立性。4.對(duì)小微金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司等監(jiān)管乏力。地方小額*公司和融資性擔(dān)保公司根據(jù)省份的不同，由當(dāng)?shù)亟鹑谵k、中小企業(yè)局、工信廳分級(jí)監(jiān)管，全國(guó)層面由人民銀行和銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)政策制定和管理；典當(dāng)行由商務(wù)主管部門(mén)分級(jí)監(jiān)管；一些地方中小金融機(jī)構(gòu)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其次，對(duì)金融控股公司存在監(jiān)管盲區(qū)。5.對(duì)金融創(chuàng)新難以進(jìn)行有效監(jiān)管。

盡管2000年以來(lái)建立了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，由于缺少牽頭責(zé)任部門(mén)，對(duì)各監(jiān)管主體缺乏有效約束力、缺少有效爭(zhēng)端解決以及外部監(jiān)督機(jī)制，難以解決金融監(jiān)管與發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題。隨著我國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，進(jìn)一步的金融創(chuàng)新，多層次金融市場(chǎng)包括金融衍生品市場(chǎng)形成并發(fā)展，金融市場(chǎng)國(guó)際化不斷深化。嚴(yán)格的分業(yè)金融監(jiān)管的體系已經(jīng)很難適應(yīng)需要，必須進(jìn)一步改革與完善金融監(jiān)管體系。[x] 國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)于2017年7月宣布設(shè)立。 2017年11月，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立，并召開(kāi)了第一次全體會(huì)議。其主要職責(zé)是：落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于金融工作的決策部署；審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃；統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項(xiàng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)金融政策與相關(guān)財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策等；分析研判國(guó)際國(guó)內(nèi)金融形勢(shì)，做好國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置和維護(hù)金融穩(wěn)定重大政策；指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對(duì)金融管理部門(mén)和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問(wèn)責(zé)等。[xi] 2018國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。其主要職責(zé)是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。不再保留中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。金融管制的發(fā)展體現(xiàn)了監(jiān)管隨市場(chǎng)發(fā)展而完善的過(guò)程。

四、壟斷行業(yè)管制改革指數(shù)

我們對(duì)政府壟斷行業(yè)的市場(chǎng)化改革編制了一個(gè)指數(shù)。這些行業(yè)都曾經(jīng)被認(rèn)為是自然壟斷行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)，在改革開(kāi)始時(shí)完全由政府壟斷。這些行業(yè)包括煤炭、石油、煙草、電力、鐵路、道路、水運(yùn)、航空、管道運(yùn)輸、其他運(yùn)輸、供熱、供氣、供水、公交、郵電、電信、金融、保險(xiǎn)等行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的增加值在2007年占GDP的22.5%。我們根據(jù)對(duì)改革進(jìn)度（包括政企分開(kāi)、價(jià)格放開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)者創(chuàng)造和企業(yè)治理等因素）的估計(jì)，用1999、2002和2007年每個(gè)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的百分比加權(quán)平均，得到壟斷行業(yè)管制改革指數(shù)，壟斷行業(yè)的改革開(kāi)始于1980年代中期，在1990年代取得較大進(jìn)展，在20世紀(jì)第一個(gè)10年繼續(xù)前進(jìn)，但進(jìn)展逐步減緩。目前，這些行業(yè)中的多數(shù)仍存在不同程度的政府壟斷。

五、幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

管制改革是一個(gè)制度變遷與制度創(chuàng)新過(guò)程，是在社會(huì)范圍內(nèi)提高效率降低交易成本的過(guò)程。從40年改革中，為我們提供了豐富的素材，可以汲取很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

堅(jiān)持改革的市場(chǎng)化方向，采取更開(kāi)放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，減少對(duì)進(jìn)入的限制。對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)也實(shí)行負(fù)面清單制度，允許不同所有制企業(yè)進(jìn)入更多的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高效率。

由于初始制度環(huán)境和路徑依賴(lài)的影響，管制機(jī)構(gòu)和管制方式的形成存在一定的局限性。過(guò)度的政府監(jiān)管造成尋租機(jī)會(huì)和腐敗。對(duì)這種情況的理解有助于減少路徑依賴(lài)對(duì)管制制度設(shè)計(jì)的影響。為去除尋租，需要改革市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中的行政審批程序，減少賣(mài)租和尋租機(jī)會(huì)，通過(guò)制度廓清管制者與被管制者之間的關(guān)系。

市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生監(jiān)管的需求，要求政府作為第三方進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管的目的是保證市場(chǎng)的秩序和正常運(yùn)行。監(jiān)管必須適度。如何使政府像一個(gè)不偏不倚的第三方行事是一個(gè)難題。為了使政府更好地行使職能，需要建立制度和激勵(lì)機(jī)制，對(duì)政府的行為加以約束，加強(qiáng)對(duì)管制機(jī)構(gòu)本身的管制和違規(guī)懲罰機(jī)制，規(guī)范管制程序，使其透明化。

在選擇制度時(shí)，不能為短期利益犧牲長(zhǎng)期利益。要警惕制度陷阱。這里制度陷阱是指基于短期利益理性選擇無(wú)效率的路徑而不能自拔。避免制度陷阱，需要對(duì)決策者的行為有所制約，使他們能夠以長(zhǎng)期利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇制度。

附錄 文獻(xiàn)回顧

諾斯的制度變遷理論可以用于解釋中國(guó)改革。諾斯認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，。。。是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！薄爸贫茸冞w決定了人類(lèi)歷史中的社會(huì)演化方式，因此是理解歷史變遷的關(guān)鍵”。 制度決定長(zhǎng)期績(jī)效。制度由三個(gè)基本部分構(gòu)成：正式規(guī)則、非正式規(guī)則和它們的實(shí)施特征。規(guī)則的設(shè)計(jì)通常服從成本考慮。相對(duì)價(jià)格的變化是制度變遷最重要的來(lái)源。當(dāng)交易費(fèi)用為正時(shí)，新古典范式的配置結(jié)果就不能達(dá)到，制度就會(huì)改變資源配置。從人情關(guān)系向非人際關(guān)系化交換的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了政治的穩(wěn)定。這種非人際關(guān)系化交換要求第三方實(shí)施。國(guó)家的作用就是第三方實(shí)施，其結(jié)果好壞參半。諾斯用制度變遷中的路徑依賴(lài)來(lái)解釋不同國(guó)家的發(fā)展路徑。路徑依賴(lài)來(lái)源于一旦走上某個(gè)特定路徑就能強(qiáng)化這一方向的報(bào)酬遞增機(jī)制。路徑的改變是由于未能預(yù)計(jì)到的選擇的后果、外部效應(yīng)，以及一些分析框架之外的力量。 路徑依賴(lài)可能使一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期陷入低效率的發(fā)展路徑。

Alston et al. (1996) 提供了一組不同國(guó)家制度變遷的經(jīng)驗(yàn)研究。 Acemoglu and Robinson (2012) 認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)制度決定該國(guó)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。 許多研究關(guān)注中國(guó)的制度變遷，包括Chuang (1968)， Xu (2011) 和康曉光 (2002) 。許多研究特別關(guān)注中國(guó)的產(chǎn)權(quán)和制度，包括Che and Qian (1998) , Long (2010) , 和 Cull and Xu (2005) 。Li (1996) 提出了模糊產(chǎn)權(quán)理論，認(rèn)為不完全的市場(chǎng)環(huán)境產(chǎn)生了模糊產(chǎn)權(quán)，中國(guó)成功的非國(guó)有部門(mén)是模糊產(chǎn)權(quán)的一個(gè)案例。姚洋（2018）認(rèn)為中國(guó)政府是一個(gè)中型政府。[xii]Nee (1992) 研究了轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的市場(chǎng)化企業(yè)和官員企業(yè)家。天澤研究所的研究人員對(duì)中國(guó)的制度變遷做了大量研究，例如盛洪 (2017) 。其他相關(guān)研究還包括楊德才(2006) 和 Li and Han (2009) 。樊綱等(2017) 建立了中國(guó)全國(guó)和31個(gè)省市的市場(chǎng)化指數(shù)，使用了政府和市場(chǎng)關(guān)系、非國(guó)有企業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)品和要素市場(chǎng)的發(fā)展、市場(chǎng)中介組織的發(fā)展等方面的23個(gè)變量。

很多研究關(guān)注改革過(guò)程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。吳敬璉和馬國(guó)川 (2012)認(rèn)為解決中國(guó)問(wèn)題的唯一出路是重啟經(jīng)濟(jì)和政治改革。 林毅夫和張維迎1995年關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論引起廣泛關(guān)注，他們最近又進(jìn)行了關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論。林認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策是必要的，而張認(rèn)為所有產(chǎn)業(yè)政策都因信息和激勵(lì)問(wèn)題而失敗。 (林毅夫和張維迎 2017 )。田國(guó)強(qiáng)和陳旭東 (2015) 認(rèn)為近期中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩是因?yàn)橹贫葐?wèn)題，包括半途市場(chǎng)化和政府與市場(chǎng)邊界不清晰。市場(chǎng)化的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括使私有企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)主力，金融市場(chǎng)自由化和土地市場(chǎng)化。

本文作者張帆為北大國(guó)發(fā)院返聘教授

[i] 吳曉波，《激蕩三十年》（上），北京：中信出版社，2014年，211-214頁(yè)。

[ii] 肖耿，《產(chǎn)權(quán)與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997年，61頁(yè)。

[iii] 汪丁丁，《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度創(chuàng)新》，上海：上海人民出版社，1995年，127頁(yè)。

[iv] 諾斯談到政治交易成本是為便利各種利益集團(tuán)之間的交換而產(chǎn)生的復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)。諾斯：制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，格致出版社，2008年，第68頁(yè)。

[v] 諾斯：制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，格致出版社，2008年，第44頁(yè)。

[vi] North，Douglass (1990). A Transaction Cost Theory of Politics. Journal of Theoretical Politics 2(4): 355- -367. https://ideas.repec.org/p/fth/waslbp/144.html.

[vii] 百度百科，《產(chǎn)業(yè)增加值》。https://baike.baidu.com/item/產(chǎn)業(yè)增加值/8617409?fr=aladdin。

[viii] 各年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。

[ix] 百度文庫(kù)，《中國(guó)電信頁(yè)改革大事記》，2012年3月8日，https://wenku.baidu.com/view/481be7a70029bd64783e2ccb.html。

[x] 搜狐，《我國(guó)金融監(jiān)管的歷史和轉(zhuǎn)型》，2016年5月11日，http://www.sohu.com/a/74869847_115848。

[xi]中國(guó)政府網(wǎng)，《國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立并召開(kāi)第一次會(huì)議》2017年11月8日。

[xii] 姚洋，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。北京大學(xué)國(guó)發(fā)院簡(jiǎn)報(bào)，1369期，2018年3月23日。