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財(cái)政預(yù)算管理

摘要：本文立足財(cái)政預(yù)算管理工作實(shí)際，將財(cái)政預(yù)算管理的中心工作定位為財(cái)政預(yù)算分配、財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和防范財(cái)政預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)三項(xiàng)，針對(duì)現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理工作中凸顯的問(wèn)題，嘗試提出“十四五”期間財(cái)政預(yù)算管理工作由“大事小情全包攬”向“抓兩頭、帶中間”轉(zhuǎn)變，即向科學(xué)組織財(cái)政預(yù)算分配、科學(xué)實(shí)施財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和科學(xué)防控財(cái)政預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià);風(fēng)險(xiǎn)防范

部門(mén)預(yù)算施行近二十年來(lái)，在促進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制改革，提高財(cái)政支出效能等方面取得了顯著的成效。“十四五”期間，財(cái)政預(yù)算管理工作要獲得進(jìn)一步發(fā)展，重點(diǎn)在于落實(shí)財(cái)政支出的政策性、準(zhǔn)確性和有效性要求，這將對(duì)我國(guó)提高財(cái)政預(yù)算管理工作質(zhì)效，進(jìn)而建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)政預(yù)算管理中心工作定位

實(shí)施財(cái)政預(yù)算管理，核心工作包括以下三項(xiàng)：一是在有限的政府財(cái)力下，按照政府施政目標(biāo)確定財(cái)政支出的重點(diǎn)方向和優(yōu)先次序，確保財(cái)政支出與政府施政協(xié)同，即確保財(cái)政支出的政策性。二是防范財(cái)政預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政支出在預(yù)算約束內(nèi)按照既定目標(biāo)執(zhí)行，即確保財(cái)政支出的準(zhǔn)確性。三是確保政府支出滿(mǎn)足政府施政要求，即確保財(cái)政支出的有效性。

從具體工作環(huán)節(jié)上看，財(cái)政預(yù)算管理工作主要包括部門(mén)預(yù)算編制、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算、部門(mén)決算和財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)五項(xiàng)工作。前四項(xiàng)工作順序展開(kāi)，由各級(jí)預(yù)算部門(mén)作為職能主體，待階段性完成或全部完成后，由財(cái)政部門(mén)組織對(duì)此四項(xiàng)工作進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果完善各項(xiàng)工作機(jī)制（見(jiàn)圖1）。

部門(mén)預(yù)算編制是財(cái)政預(yù)算管理工作的源頭，是開(kāi)展后續(xù)各類(lèi)財(cái)政預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)，也是體現(xiàn)財(cái)政支出政策性的主要環(huán)節(jié)；部門(mén)預(yù)算執(zhí)行是圍繞財(cái)政資金使用這一主線開(kāi)展的各項(xiàng)工作，是對(duì)財(cái)政支出準(zhǔn)確性、有效性要求的具體落實(shí)；財(cái)務(wù)核算、部門(mén)決算是對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的反應(yīng)，也是對(duì)財(cái)政支出準(zhǔn)確性、有效性落實(shí)情況的匯總反映；財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政預(yù)算管理工作的末端，是對(duì)財(cái)政支出政策性、準(zhǔn)確性、有效性落實(shí)質(zhì)量的事后評(píng)定，也是進(jìn)一步完善和優(yōu)化其他四項(xiàng)工作機(jī)制的反饋機(jī)制。

財(cái)政預(yù)算管理的核心工作不是將財(cái)政力量平均分布到財(cái)政預(yù)算管理的全部環(huán)節(jié)，而應(yīng)是“抓住兩頭，帶好中間”。即在部門(mén)預(yù)算編制源頭不斷提高財(cái)政支出的政策性，在“中間環(huán)節(jié)”重點(diǎn)防控財(cái)政預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)，在財(cái)政預(yù)算管理末端，利用財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)反饋、修正各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算管理工作暴露的問(wèn)題，確保各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算管理工作科學(xué)、健康、安全、有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

（一）預(yù)算部門(mén)預(yù)算規(guī)劃能力尚有欠缺，存在爭(zhēng)取追加預(yù)算解決支出需求的傾向。預(yù)算法第六十八條對(duì)部門(mén)預(yù)算調(diào)整做出了明確規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施”。但在實(shí)際執(zhí)行中，相比于編制需要超前規(guī)劃的部門(mén)預(yù)算，預(yù)算部門(mén)更傾向于因臨時(shí)動(dòng)議而爭(zhēng)取追加預(yù)算，致使部門(mén)預(yù)算的嚴(yán)肅性遭到削弱。

（二）財(cái)政預(yù)算管理權(quán)責(zé)不夠明確，財(cái)政部門(mén)工作中心意識(shí)需要加強(qiáng)。雖然近年來(lái)財(cái)政部門(mén)代編部門(mén)預(yù)算的情況已經(jīng)明顯減少，但是代編預(yù)算留下的工作慣性仍然存在，一是在部門(mén)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算控制數(shù)的概念和作用認(rèn)識(shí)不清，把下達(dá)預(yù)算控制數(shù)變相為代替預(yù)算部門(mén)確定預(yù)算保障項(xiàng)目和保障規(guī)模。二是在部門(mén)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)財(cái)政部門(mén)職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，把做好資金保障工作等同于代替預(yù)算部門(mén)確定資金撥付頻率和撥付流量，把加強(qiáng)預(yù)算資金監(jiān)管等同于在資金撥付流程上多設(shè)審核崗位。財(cái)政部門(mén)過(guò)度介入部門(mén)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，給自身增加了大量的事務(wù)性工作，導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)工作中心發(fā)生偏差，而在真正需要財(cái)政部門(mén)發(fā)揮職能的地方卻產(chǎn)生了缺位。

（三）內(nèi)控制度還需繼續(xù)發(fā)力，更加精準(zhǔn)把控財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。內(nèi)控制度是財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)從內(nèi)部防范化解財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，制度執(zhí)行以來(lái)，在規(guī)范各部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、嚴(yán)守財(cái)經(jīng)紀(jì)律等方面取得了顯著成效，但仍然存在一些需要注意和改善的地方。一是需要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)控制度與實(shí)際工作間的互適性，健全兩者間的反饋調(diào)節(jié)機(jī)制。二是需要進(jìn)一步加強(qiáng)精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的設(shè)計(jì)和建設(shè)，充分利用崗位制衡、流程約束等手段，更加科學(xué)防范化解財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)。三是需要進(jìn)一步完善預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系建設(shè)，提高預(yù)算執(zhí)行全流程監(jiān)督能力，及時(shí)預(yù)警相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）預(yù)算績(jī)效定位有偏差，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與評(píng)價(jià)結(jié)果脫節(jié)。目前，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)尚未能完全發(fā)揮其對(duì)反饋、修正財(cái)政預(yù)算管理工作的作用，部分地區(qū)對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作定位存在偏差，績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行能力和執(zhí)行水平仍有待提高。

財(cái)政預(yù)算管理中心工作向“抓兩頭”轉(zhuǎn)變的路徑探索

（一）科學(xué)組織財(cái)政預(yù)算分配。財(cái)政部門(mén)在組織部門(mén)預(yù)算編審工作前需要做好三項(xiàng)準(zhǔn)備工作：明確預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)和編制方法；明確財(cái)政預(yù)算資金優(yōu)先保障級(jí)次；明確同級(jí)政府下一年度施政目標(biāo)或主要施政方向。預(yù)算部門(mén)按照上述三項(xiàng)要求完成部門(mén)預(yù)算編制“一上”環(huán)節(jié)，財(cái)政部門(mén)匯總各部門(mén)預(yù)算數(shù)據(jù)后，結(jié)合下一年度財(cái)力水平、預(yù)算資金優(yōu)先保障級(jí)次以及“一上”預(yù)算與政府政策之間的關(guān)聯(lián)性，確定預(yù)算控制數(shù)并下達(dá)至預(yù)算單位，進(jìn)而履行后續(xù)預(yù)算編制程序。

明確預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)和編制方法。這是保障部門(mén)預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確規(guī)范的前提。編制標(biāo)準(zhǔn)和編制方法越貼近實(shí)際情況，越符合財(cái)政服務(wù)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。在確定部門(mén)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)和編制方法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)基本支出、項(xiàng)目支出等概念進(jìn)行細(xì)化和明確，避免出現(xiàn)各類(lèi)資金重復(fù)安排或互相擠占的情況，尤其是避免公用經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目支出、人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)的情況。比如人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)列入基本支出，項(xiàng)目支出不再安排辦公耗材等日常公用經(jīng)費(fèi)核算的事項(xiàng)。同時(shí)充分利用部門(mén)決算數(shù)據(jù)科學(xué)測(cè)定保障標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到反饋修正、科學(xué)編報(bào)的目的。

明確財(cái)政預(yù)算資金優(yōu)先保障級(jí)次。這是集中政府財(cái)力落實(shí)重點(diǎn)工作的關(guān)鍵，也是匯總“一上”預(yù)算后科學(xué)、合理確定預(yù)算控制數(shù)的關(guān)鍵依據(jù)。財(cái)政部門(mén)可以利用財(cái)政預(yù)算資金優(yōu)先保障級(jí)次對(duì)各部門(mén)預(yù)算情況進(jìn)行橫向和縱向比較，并按照政府下一年度財(cái)力水平確定哪些預(yù)算事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)保障，哪些事項(xiàng)可以保障，以及哪些事項(xiàng)暫時(shí)無(wú)力保障，進(jìn)而確定各個(gè)預(yù)算部門(mén)的預(yù)算控制數(shù)，避免財(cái)政部門(mén)代替預(yù)算部門(mén)確定預(yù)算事項(xiàng)和規(guī)模，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的要求。

明確同級(jí)政府下一年度施政目標(biāo)或主要施政方向。這是科學(xué)確定財(cái)政預(yù)算資金優(yōu)先保障次序的基礎(chǔ)，也是科學(xué)設(shè)定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有效性的關(guān)鍵。財(cái)政預(yù)算不能憑空安排，也不能以某個(gè)部門(mén)的意志為轉(zhuǎn)移，而是要結(jié)合政府施政目標(biāo)對(duì)應(yīng)安排。對(duì)于政府決定的重點(diǎn)工作事項(xiàng)要足額安排、抓緊安排，對(duì)于政府尚無(wú)成熟工作計(jì)劃的事項(xiàng)可以從緩安排、不予安排，務(wù)必保證“財(cái)”“政”一體，“財(cái)”服務(wù)于“政”，確保財(cái)政預(yù)算安排的輕重緩急與政府施政的輕重緩急相互對(duì)應(yīng)。

因此，優(yōu)化預(yù)算分配不僅要杜絕無(wú)預(yù)算支出，還要杜絕無(wú)政策目標(biāo)預(yù)算安排，抓住財(cái)政預(yù)算管理源頭這個(gè)關(guān)鍵，不斷提高財(cái)政預(yù)算安排與政府政策間的協(xié)同性，確保財(cái)政預(yù)算安排符合政府施政目的。

（二）科學(xué)防控財(cái)政預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)。防范財(cái)政預(yù)算管理的三個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)：政府財(cái)力保障風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)，是財(cái)政部門(mén)在部門(mén)預(yù)算執(zhí)行等“中間環(huán)節(jié)”的主要工作。

防范政府財(cái)力保障風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩方面：財(cái)政預(yù)算保障水平要與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；國(guó)庫(kù)存款調(diào)度能力要與財(cái)政支出需要相匹配。具體來(lái)說(shuō)，就是要根據(jù)財(cái)政可支配財(cái)力安排預(yù)算支出，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整，確保國(guó)庫(kù)存款充足，積極防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

防范財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)可以從事前、事中、事后三個(gè)角度開(kāi)展。對(duì)于程序性、規(guī)范性的已知風(fēng)險(xiǎn)可以采用事前、事中防控的方法進(jìn)行防范，比如通過(guò)設(shè)置預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控規(guī)則實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的使用情況；對(duì)于未知風(fēng)險(xiǎn)需要將風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)適當(dāng)后移，在財(cái)務(wù)核算階段進(jìn)行事后防控。防范財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)工作應(yīng)逐步遷移防范環(huán)節(jié)，不斷總結(jié)規(guī)律、優(yōu)化手段，以疏為主、以堵為輔，疏堵結(jié)合，確保預(yù)算部門(mén)安全使用財(cái)政資金。

財(cái)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)主要通過(guò)賬務(wù)核查的方式進(jìn)行事后防控。防范財(cái)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于兩個(gè)方面：精準(zhǔn)定位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；實(shí)現(xiàn)常規(guī)防范全覆蓋。針對(duì)這兩個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)，財(cái)政部門(mén)可以通過(guò)推行統(tǒng)一的電子化核算系統(tǒng)，集中收集各預(yù)算部門(mén)財(cái)務(wù)核算數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)分析方法提煉疑似風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)，組織力量定向開(kāi)展監(jiān)督檢查，全面、精準(zhǔn)防范財(cái)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

（三）科學(xué)實(shí)施財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)效率的關(guān)鍵在于使用財(cái)政視角和財(cái)政手段，通過(guò)設(shè)定財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并利用指標(biāo)間勾稽關(guān)系對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的三個(gè)相關(guān)性進(jìn)行科學(xué)的量化評(píng)價(jià)。

預(yù)算安排與政府政策的相關(guān)性評(píng)價(jià)。需要整理以下內(nèi)容并作為開(kāi)展財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)：政府的施政需求或施政目的；政府政策及施政步驟；政府政策對(duì)應(yīng)的財(cái)政預(yù)算安排；政府政策的實(shí)施步驟及對(duì)應(yīng)財(cái)政預(yù)算資金。政府政策和財(cái)政預(yù)算安排是一體同源的，政府依據(jù)施政需求或施政目的確定政策，財(cái)政部門(mén)對(duì)應(yīng)政策安排預(yù)算資金，因此政府的施政需求或施政目的既是擬定政府政策的根本依據(jù)，也是財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)。預(yù)算部門(mén)在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，需要規(guī)劃政策實(shí)施步驟，并按照實(shí)施步驟細(xì)化預(yù)算資金安排，為開(kāi)展財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供實(shí)操基礎(chǔ)。

財(cái)政支出與預(yù)算安排的相關(guān)性評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)財(cái)政支出與預(yù)算安排的相關(guān)性是保障財(cái)政預(yù)算按照預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的關(guān)鍵。評(píng)價(jià)的重點(diǎn)在于：財(cái)務(wù)核算的客觀性；預(yù)算執(zhí)行的合法性、規(guī)范性；預(yù)算事項(xiàng)成本控制情況；財(cái)政支出的必要性。真實(shí)可靠的財(cái)務(wù)核算數(shù)據(jù)是評(píng)價(jià)財(cái)政支出必要性的先決條件，因此開(kāi)展財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)需要先對(duì)財(cái)務(wù)核算的客觀性、預(yù)算執(zhí)行的合法性、規(guī)范性以及預(yù)算事項(xiàng)成本控制情況進(jìn)行核定，在確定財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)真實(shí)可靠后，才能對(duì)財(cái)政支出的必要性進(jìn)行評(píng)價(jià)。而實(shí)行財(cái)政支出必要性評(píng)價(jià)的目的主要在于兩方面：一是核定執(zhí)行預(yù)算事項(xiàng)的真實(shí)成本，也就是政府施政的真實(shí)成本。二是為評(píng)價(jià)財(cái)政支出與施政效果相關(guān)性提供可靠的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。

財(cái)政支出與施政效果的相關(guān)性評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)財(cái)政支出與施政效果的相關(guān)性既是對(duì)政府施政“成本—收益”的評(píng)價(jià)，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效全生命周期閉環(huán)管理的關(guān)鍵。評(píng)價(jià)的重點(diǎn)在于：施政前后情況對(duì)比；施政“成本—收益”量化變動(dòng)情況；相關(guān)群眾評(píng)價(jià)情況。政府在確定各類(lèi)政策前，應(yīng)當(dāng)依托預(yù)算部門(mén)提供的相關(guān)工程技術(shù)指標(biāo)明確施政需求或施政目的。在進(jìn)行財(cái)政支出與施政效果相關(guān)性評(píng)價(jià)時(shí)可以對(duì)施政前后的工程技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行比對(duì)，進(jìn)而確定政府政策取得的成效，也就是政府施政收益。需要注意的是，在核定政府收益時(shí)還應(yīng)當(dāng)充分參考相關(guān)群眾的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。政府施政的“成本—收益”確定后，需要對(duì)成本變化、收益變化和“成本—收益”變化情況進(jìn)行量化比對(duì)，進(jìn)而確定預(yù)算事項(xiàng)的改善方向，實(shí)現(xiàn)“施政目標(biāo)—政策—預(yù)算安排—施政成效—政策目標(biāo)”的反饋調(diào)節(jié)機(jī)制。

開(kāi)展財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，除了對(duì)上述三個(gè)相關(guān)性的評(píng)價(jià)外，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)關(guān)注內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，如是否簽訂合同，預(yù)算執(zhí)行是否與合同約束匹配，各類(lèi)工程是否驗(yàn)收合格等。

作者單位：

吳笑晗 北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授

董 鍵 天津市津南區(qū)財(cái)政局

本文原載于《中國(guó)財(cái)政》2021年第17期。