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文：秦榮生 北京國家會計學院院長、教授

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要（以下簡稱《綱要》）作為指導今后五年及十五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的綱領性文件，為我國各行業(yè)未來發(fā)展指明了方向。審計（包括國家審計、內部審計和CPA審計）作為國家治理體系和治理能力的基石和保障，應著眼于國家和組織發(fā)展戰(zhàn)略，促進國民經(jīng)濟發(fā)展，推動國家和組織“十四五”時期所提出的戰(zhàn)略目標順利實施。

“十四五”時期審計發(fā)展的新要求

根據(jù)“十四五”時期的我國經(jīng)濟社會和組織的發(fā)展目標和任務，應明確我國審計發(fā)展的新要求。

1.加強黨對審計工作的全面領導

《綱要》在第二章第二節(jié)“必須遵循的原則”中提出“堅持黨的全面領導。堅持和完善黨領導經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制，堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷提高貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局能力和水平”。

堅持中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義制度和國家治理體系的本質特征。審計工作是黨和國家治理體系的重要組成部分，也是推進全面從嚴治黨、開展反腐敗斗爭的重要力量。無論是國家審計還是內部審計、CPA審計，都必須以加強黨的領導特別是黨中央集中統(tǒng)一領導為根本目標，從組織形式、職能定位等方面優(yōu)化審計的治理能力，保障黨的事業(yè)興旺發(fā)達和國家長治久安。

“十四五”時期，應進一步明確黨對審計工作的全面領導，完善黨領導審計工作的體制和相關工作機制。

2.加快會計服務業(yè)的國際化發(fā)展

《綱要》在第十三章第二節(jié)“提高國際雙向投資水平”中提出“完善境外生產(chǎn)服務網(wǎng)絡和流通體系，加快金融、咨詢、會計、法律等生產(chǎn)性服務業(yè)國際化發(fā)展，推動中國產(chǎn)品、服務、技術、品牌、標準走出去”。

在經(jīng)濟全球化背景下，市場資源在全球范圍內配置，國際資本市場的發(fā)展以及跨國公司的大量涌現(xiàn)，對真實可靠、公允可比的財務會計信息的依賴程度大大提高。全球化的社會經(jīng)濟環(huán)境推動了會計服務業(yè)的國際化，也對各國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的融合發(fā)展起著重要的作用。我國會計服務業(yè)在國際化浪潮中該如何抓住機遇、贏得挑戰(zhàn)、走出一條適合中國特色的國際化發(fā)展道路，是每一位理論工作者和實務工作者都應思考的問題。

3.完善國有企業(yè)的公司治理機制

《綱要》第十九章第二節(jié)“推動國有企業(yè)完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度”以及第五節(jié)“促進民營企業(yè)高質量發(fā)展”中要求：“建立權責法定、權責透明、協(xié)調運轉、有效制衡的公司治理機制”“引導有條件的民營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度”。

審計是公司治理的基石和重要保障。從審計發(fā)展史看，公司治理的目標決定了審計的定位，公司治理的完善程度決定了審計的發(fā)展和成熟程度。因此，審計參與公司治理的廣度和深度，是衡量審計基石作用的標尺。同時，審計承擔著對公司治理體系中相關主體實施監(jiān)督和制約的職責，是公司治理體系中相互制衡的一項制度安排。

4.實施政府綜合財務報告審計制度

《綱要》第二十一章第一節(jié)”加快建立現(xiàn)代財政制度”要求“完善權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度”。

從2014年12月國務院批轉財政部《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，到2020年財政部印發(fā)《政府財務報告編制辦法（試行）》《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》和《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》三項制度，政府財務報告制度框架體系和編制規(guī)范初步建立，權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革不斷推進。按照“十四五”規(guī)劃要求，財政部將繼續(xù)完善政府財務報告編制，加強與審計部門溝通，推動制定政府財務報告審計制度，研究制定適合我國國情的政府財務報告公開制度。

5.加強對碳達峰碳中和審計研究

《綱要》在第三十八章第四節(jié)“積極應對氣候變化”中提出“落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，制定2030年前碳排放達峰行動方案”“錨定努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，采取更加有力的政策和措施”。

相關政策和措施的實施離不開碳審計。碳審計是環(huán)境審計的一部分，是對政府和企業(yè)在履行碳排放責任方面所進行的檢查和鑒證，是對碳排放管理活動及其成果進行獨立性監(jiān)督和評價的行為。在國內碳審計尚缺乏相應的審計標準，同時，實施碳審計需要被審計單位的碳消耗報表、產(chǎn)品生產(chǎn)情況和碳排放的管理情況，以及行業(yè)碳排放標準和計量等。這些都是開展碳審計亟待研究和解決的問題。

6.加強領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計

《綱要》在第三十八章第五節(jié)“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”中提出要“加強領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計”。

自然資源資產(chǎn)保護和增值是落實綠色發(fā)展理念、建設美麗中國、滿足人民對美好生活需要的基礎環(huán)節(jié)。黨和國家高度重視生態(tài)文明治理體系建設，黨的十八屆三中全會提出對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，2014年開始試點探索，2017年印發(fā)《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，并明確從2018年起該項工作由試點階段進入全面推開階段。從此一項全新的、經(jīng)常性的審計制度正式建立，這是當代中國生態(tài)環(huán)境治理的需要，是基于中國特色政府環(huán)境的制度創(chuàng)新，是審計在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮作用的重要方式。

7.發(fā)揮審計在國家安全中的作用

《綱要》第十五篇“統(tǒng)籌發(fā)展和安全 建設更高水平的平安中國”要求“堅持總體國家安全觀，實施國家安全戰(zhàn)略，維護和塑造國家安全，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程中的各種風險，筑牢國家安全屏障”。

審計是確保國家和組織安全的重要手段，在加強國家和組織安全體系和能力建設，完善國家和組織安全體制機制方面發(fā)揮重要作用?！笆奈濉睍r期我國將加強經(jīng)濟安全風險預警、防控機制和能力建設，維護產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈安全，守住不發(fā)生重大風險的底線。為此，審計的重點應從單一行為轉向國家和組織層面，健全國家和組織安全審計和監(jiān)管制度，兼顧國家經(jīng)濟安全和組織生產(chǎn)經(jīng)營安全，堅持總體安全觀，促進實施安全戰(zhàn)略，切實維護和保障國家和組織安全。

8.構建黨內監(jiān)督為主的監(jiān)督體系

《綱要》第六十章“完善黨和國家監(jiān)督體系”中要求“以黨內監(jiān)督為主導、推動各類監(jiān)督貫通協(xié)調，形成常態(tài)長效的監(jiān)督合力，使監(jiān)督體系更好融入國家治理體系”。

構建以黨內監(jiān)督為主導的監(jiān)督體系，首先要建立和健全在黨的領導下的紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督，落實全面從嚴治黨的監(jiān)督責任；其次要充實發(fā)揮財會監(jiān)督的基礎性監(jiān)督、生產(chǎn)技術安全部門的安全監(jiān)督、法規(guī)部門的法律監(jiān)督和國家審計的外部監(jiān)督作用；最后還應優(yōu)化審計的專業(yè)監(jiān)督和再監(jiān)督的職責，堅持有重點、有步驟、有深度、有成效地推進審計全覆蓋?！笆濉逼陂g，中共中央組建中央審計委員會，完善了黨領導國家審計工作的體制和相關工作機制。“十四五”時期，國有企業(yè)黨組織應進一步明確黨對內部審計的全面領導，完善黨領導內部審計工作的體制和相關工作機制。

新發(fā)展階段：審計發(fā)展的新使命

新發(fā)展階段審計工作面臨著新形勢，黨和國家對審計工作提出了新要求，審計工作承載著新使命。“十四五”時期，應切實把握現(xiàn)實的迫切需要，明確審計工作重點，著眼于審計理論和實踐領域的熱點難點，科學分析審計的新使命，規(guī)劃審計發(fā)展，這既是理論問題，更是實踐問題。

1.加強政策措施落實情況跟蹤審計

對黨和國家重大政策措施貫徹落實情況開展跟蹤審計是黨和國家賦予審計的一項重要職責。審計要增強政治責任感、歷史使命感、時代方位感，切實增強主動性和適應性，加大對社會經(jīng)濟發(fā)展中各類風險隱患揭示力度，當好黨和國家重大政策措施在部門、地區(qū)和組織貫徹落實的“督查員”。跟蹤審計的內容和重點，必須緊扣黨和國家改革發(fā)展大局，突出政策措施落實與完善、重大項目落地與重要資金保障等。同時，要不斷探索多樣的審計方法，以提高審計質量，發(fā)揮審計的綜合性監(jiān)督作用。

2.構建權威高效的審計監(jiān)督體系

構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮國家審計在審計監(jiān)督體系中的主導作用。首先，要建立在黨中央統(tǒng)一領導下的國家審計機構，建立集中統(tǒng)一、權威高效的審計體系和審計工作機制，保障國家審計依法獨立行使審計監(jiān)督權。其次，要整合充實國家審計工作力量，避免審計職責多部門行使，改變重復審計和無人審計并存的現(xiàn)狀，把監(jiān)督資源集中起來，形成合力。再次，要優(yōu)化國家審計職責，堅持有重點、有步驟、有深度、有成效的推進審計全覆蓋。最后，國家審計要強化對內部審計工作的指導和監(jiān)督，調動內部審計和社會審計力量，增強審計監(jiān)督合力。

3.提高會計服務業(yè)的國際化水平

提高我國會計服務業(yè)的國際化水平，在外匯管理、出入境手續(xù)、會計市場對等開放等方面，創(chuàng)造有利于會計師事務所國際化發(fā)展的政策法律和市場環(huán)境，并積極統(tǒng)籌推動會計服務在我國大型國際項目合作、對外投資、企業(yè)境外上市、資本市場開放、境外資產(chǎn)監(jiān)管管理等方面發(fā)揮作用。力爭做到中國企業(yè)投資到哪里，會計服務觸角就延伸到哪里。進一步致力于消除會計師事務所走出去的信息、政策、管理等障礙，支持引導會計師事務所通過新設、合并、合作等方式，在中國企業(yè)境外直接投資比較密集的國家和地區(qū)建立分支機構以及國際網(wǎng)絡，提高會計師事務所跨國服務能力和水平。

4.聚焦經(jīng)濟高質量發(fā)展的審計

在新的發(fā)展階段，要把促進經(jīng)濟高質量發(fā)展作為審計工作的最高目標。審計應深入了解和正確把握經(jīng)濟高質量發(fā)展中的新變化、新趨勢，牢固樹立審計圍繞促進經(jīng)濟高質量發(fā)展的職能定位，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展重大政策的貫徹落實。在審計工作中，一方面要從微觀領域入手，著力反映經(jīng)濟高質量發(fā)展中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性、普遍性的問題，并加大對經(jīng)濟發(fā)展中各類損失浪費的審計力度。另一方面要用全局性、前瞻性的眼光看待和分析審計出來的各種問題，著力分析經(jīng)濟高質量發(fā)展的實施情況，客觀揭示經(jīng)濟發(fā)展中面臨的關鍵問題和突出矛盾。針對審計過程中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟高質量發(fā)展不落實、不銜接、不配套等問題，審計應及時提出整改和完善措施。

5.推進對政府綜合財務報告的審計

2020年9月24日，審計署制定發(fā)布了《政府財務報告審計辦法（試行）》，要求審計機關依照法定的職責、權限和程序對政府財務報告進行審計監(jiān)督，依據(jù)政府會計準則、政府財務報告編制辦法等作出審計評價。政府財務報告審計一方面為政府綜合財務報告的真實公允提供合理保證，另一方面為進一步分析和評價財政風險，著力促進防范化解債務風險提供重要依據(jù)。

政府財務報告審計重點關注的內容包括：是否建立以權責發(fā)生制政府會計核算為基礎、以編制和報告政府資產(chǎn)負債表和收入費用表為核心的政府綜合財務報告制度；綜合財務報告編制程序是否合規(guī)，報告信息是否真實、準確、完整等。此外，還應全面了解政府資產(chǎn)、債務總體情況，以及債務管理的規(guī)范性，分析判斷財政狀況未來發(fā)展趨勢，揭示地方政府在防控政府性債務風險、違規(guī)舉債融資、政府債務監(jiān)管不到位、債務資金管理使用不規(guī)范等方面存在的突出問題。

6.探索全面推進碳達峰的審計

碳達峰審計，是通過審計監(jiān)督促進節(jié)約資源、保護環(huán)境政策目標落實的一種重要手段。從宏觀角度來看，碳達峰審計的主體應該是接受公民委托的國家審計機關，客體則是與碳排放有關的資金收支以及對各種消耗能源的經(jīng)濟活動。從微觀角度看，碳達峰審計的主體是企業(yè)的審計委員會或會計師事務所，審計目的則是改善經(jīng)濟組織資源利用的投入產(chǎn)出關系。

要實現(xiàn)碳達峰審計，政府有關部門和組織首先應編制實施碳達峰行動方案，其中既應包括從產(chǎn)業(yè)、企業(yè)中間需求、最終生產(chǎn)等角度確定的碳排放階段性目標，以及尋求達成目標的路徑和機制，也應包括從終端消費需求出發(fā)確立的碳減排目標，特別是住房、汽車等大宗消費品的碳減排目標。國家審計機關和組織的內部審計機構應檢查和監(jiān)督各部門、各地區(qū)、各單位制定和落實碳達峰行動方案和實施情況，主動地探索并構建起碳達峰審計機制。

7.深化領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計

領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計自2018年進入全面推開階段以來，已取得初步成效。新發(fā)展階段，領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計需從外部資源和內部資源著手，雙管齊下，推進離任審計向縱深發(fā)展。一方面應主要圍繞貫徹執(zhí)行生態(tài)文明建設重大決策部署以及與自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護相關法律法規(guī)的遵守、重大決策的制定、目標任務的完成、監(jiān)督責任的履行、資金征管用和項目建設運行的組織等方面進行審計。另一方面應充分利用自然資源資產(chǎn)管理信息平臺，積極利用測繪遙感、地理國情監(jiān)測等現(xiàn)代科技手段，對被審計領導干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護情況做出客觀評價，并對相關情況變化產(chǎn)生的原因進行綜合分析。

8.強化對國家經(jīng)濟安全進行審計

審計是國家經(jīng)濟安全體系的重要組成部分，通過審計發(fā)現(xiàn)各部門、各地區(qū)、各單位的問題，并提出整改建議和措施，有助于進一步推動防控經(jīng)濟風險工作，確保國家的經(jīng)濟安全。包括：切實防范和化解地方政府債務風險，嚴防地方債務嚴重超過地方政府的償付能力；健全金融風險預防、處置、問責體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線；建立和完善經(jīng)濟風險評價指標體系，加強經(jīng)濟安全風險預警、防控機制和能力建設等。

9.運用數(shù)字技術提升審計能力

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要堅持科技強審，加強審計信息化建設。近年來數(shù)字技術的飛速發(fā)展，對現(xiàn)行審計技術升級換代具有極大的促進作用，整個審計流程的數(shù)據(jù)化成為必然。在數(shù)字化時代，審計對象不再是紙質的會計賬簿，也不是電算化環(huán)境下的的電子賬套，而是被審計單位的業(yè)務系統(tǒng)和全部數(shù)據(jù)。審計人員審計的數(shù)據(jù)不再局限于財務數(shù)據(jù)，而是大量業(yè)務數(shù)據(jù)和外部數(shù)據(jù)。面對海量業(yè)務數(shù)據(jù)，審計人員需要快速地從中了解數(shù)據(jù)、理解數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)，并找出審計疑點，審計工作需要從“經(jīng)驗導向”向“數(shù)據(jù)導向”轉化，數(shù)據(jù)導向審計成為新的審計技術與方法。