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隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國的政府職能也在不斷轉(zhuǎn)變。黨的十九屆四中全會明確指出，“必須堅持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，在履行政府職責(zé)方面要“完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，實行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系”?！缎姓挝回攧?wù)規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）作為行政單位管理制度體系的重要組成部分，對規(guī)范行政單位財務(wù)活動、財政資金分配以及單位履行職能都發(fā)揮了重要作用。近幾年隨著新《預(yù)算法》《會計法》、新政府會計準(zhǔn)則制度的實施，《規(guī)則》亟待修訂。筆者認(rèn)為，要站在國家治理現(xiàn)代化的高度，以政府職能轉(zhuǎn)變作為切入點，認(rèn)真厘清行政單位財務(wù)管理與政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在關(guān)系，進(jìn)而把握好《規(guī)則》修訂的原則和方向。

一、圍繞預(yù)算績效管理主線，完善預(yù)算管理體系

（一）明確預(yù)算管理工作新要求

根據(jù)2018年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），行政單位要建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系。而現(xiàn)行《規(guī)則》中僅在第四條的行政單位財務(wù)管理工作主要任務(wù)中提出“建立健全財務(wù)管理制度，實施預(yù)算績效管理，加強(qiáng)對行政單位財務(wù)活動的控制和監(jiān)督”，內(nèi)容過于簡略。為此筆者建議應(yīng)在“單位預(yù)算管理”章節(jié)中單獨增加規(guī)范行政單位預(yù)算績效管理的條款，而且應(yīng)明確體現(xiàn)“全方位、全過程、全覆蓋”要求，從約束性角度規(guī)范行政單位績效管理工作?！兑庖姟分羞€指出要“通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價”，而現(xiàn)行《規(guī)則》中第二十一條提出“項目完成后，行政單位應(yīng)該向同級財政部門或者上級預(yù)算單位報送項目支出決算和使用效果的書面報告”，不符合目前績效評價工作的要求，應(yīng)同時報送項目績效評價工作報告，筆者建議應(yīng)對相關(guān)內(nèi)容予以修改。同時，《規(guī)則》應(yīng)在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報、財務(wù)報告與分析等內(nèi)容中突出績效評價管理的重要地位，明確預(yù)算績效管理貫穿于“預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→評價分析”全過程。

（二）適應(yīng)《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定

《預(yù)算法》第十二條規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，筆者建議應(yīng)將此部分內(nèi)容列入《規(guī)則》預(yù)算編制的有關(guān)條款。尤其是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制工作已經(jīng)在實務(wù)中推進(jìn)，即2015年開始推行的中期財政規(guī)劃和三年滾動預(yù)算，其相關(guān)內(nèi)容應(yīng)在《規(guī)則》中加以明確；另外，《預(yù)算法》中第六十七條對應(yīng)予進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的四種情況進(jìn)行了詳細(xì)說明，而《規(guī)則》中的第十二條“預(yù)算在執(zhí)行中原則上不予調(diào)整。因特殊情況確需調(diào)整預(yù)算的，行政單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序報送審批”的表述，顯然與《預(yù)算法》內(nèi)容不符，筆者建議應(yīng)參照《預(yù)算法》有關(guān)內(nèi)容加以修改。

二、接軌政府會計改革，引入“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報告”要素

（一）完善政府會計核算體系有關(guān)內(nèi)容

應(yīng)與政府會計準(zhǔn)則制度保持一致，完善雙核算體系的有關(guān)內(nèi)容。首先，《規(guī)則》應(yīng)單獨增加條款明確收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制下會計工作的內(nèi)容和要求，并對兩種核算體系的適用范圍加以規(guī)范；其次，應(yīng)補(bǔ)充完善財務(wù)會計下的會計要素，如《規(guī)則》中的“收入管理”章節(jié)應(yīng)添加預(yù)算會計收入和財務(wù)會計收入的定義與核算內(nèi)容，“支出管理”章節(jié)應(yīng)改名為“支出費用管理”并在章節(jié)內(nèi)增加財務(wù)會計費用的定義與核算內(nèi)容；最后，《規(guī)則》應(yīng)對不符合新制度要求的有關(guān)內(nèi)容加以修訂，如修改“資產(chǎn)管理”章節(jié)關(guān)于資產(chǎn)的定義以及固定資產(chǎn)不計提折舊的規(guī)定，添加無形資產(chǎn)計提攤銷的相關(guān)內(nèi)容等。

（二）完善編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告的有關(guān)規(guī)定

現(xiàn)行《規(guī)則》中的“財務(wù)報告和財務(wù)分析”章節(jié)僅涉及決算報告相關(guān)內(nèi)容，筆者建議首先對決算報告和政府綜合財務(wù)報告分別加以說明，并對編制工作提出相應(yīng)要求；其次應(yīng)將兩類報表的不同指標(biāo)分別劃分為財務(wù)會計指標(biāo)和預(yù)算會計指標(biāo)，并明確財務(wù)會計指標(biāo)用來體現(xiàn)單位的財務(wù)狀況及運行情況、預(yù)算會計指標(biāo)體現(xiàn)預(yù)算的執(zhí)行情況等有關(guān)定義；再次因行政單位財務(wù)報表包括決算報表和政府綜合財務(wù)報表，財務(wù)情況說明書的主要內(nèi)容應(yīng)結(jié)合決算報表和財務(wù)報表進(jìn)行調(diào)整；最后對于《規(guī)則》附錄中對各類分析指標(biāo)的公式解釋，已在《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》有詳細(xì)說明，遵循去繁從簡的原則，在《規(guī)則》中建議刪去。

三、吸收內(nèi)控改革成果，明確內(nèi)部控制和信息公開要求

（一）借鑒吸收內(nèi)控改革相關(guān)成果

根據(jù)2012年發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等，而《規(guī)則》僅在“財務(wù)監(jiān)督”章節(jié)第五十七條提出 “行政單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財務(wù)信息”，內(nèi)容較為簡單。考慮到目前行政單位財務(wù)管理中內(nèi)部控制建設(shè)和評價已經(jīng)被放在相當(dāng)重要的位置，筆者建議首先應(yīng)在《規(guī)則》的“總則”章節(jié)中明確內(nèi)控工作的強(qiáng)制性，闡述其在行政單位財務(wù)管理工作中的重要作用，其次在相應(yīng)的預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理等章節(jié)分別增加與內(nèi)控規(guī)范相一致的有關(guān)內(nèi)容。

（二）明確信息公開有關(guān)內(nèi)容

《預(yù)算法》第十四條對于政府單位預(yù)決算公開、第八十九條對政府單位的審計工作報告公開作出明確規(guī)定，而《規(guī)則》既沒有明確公開內(nèi)容也沒有明確公開范圍，筆者建議《規(guī)則》應(yīng)依據(jù)《預(yù)算法》中相關(guān)規(guī)定單獨設(shè)立條款說明,增加行政單位公開預(yù)算及接受預(yù)算審查等相關(guān)內(nèi)容，提高預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

四、規(guī)范信息化管理，強(qiáng)化制度對信息化建設(shè)的指導(dǎo)

（一）對信息化數(shù)據(jù)的法定效用加以明確

政府會計改革、政府財務(wù)報告及預(yù)算績效管理等相關(guān)工作本身就是依托信息化手段推進(jìn)的，大量的財務(wù)信息以電子文檔的形式儲存，因此《規(guī)則》應(yīng)單獨設(shè)立原則性條款對財務(wù)信息數(shù)據(jù)的法定效用予以明確，如可在《規(guī)則》第二十四條中增加電子票據(jù)管理的有關(guān)內(nèi)容等。

（二）對信息化建設(shè)予以鼓勵并加以規(guī)范

目前，我國涉及對財務(wù)管理信息化工作予以規(guī)范的文件主要有《財政部關(guān)于全面推進(jìn)我國會計信息化工作的指導(dǎo)意見》（財會[2009]6號）、《企業(yè)會計信息化工作規(guī)范》（財會[2013]20號）等，在行政單位財務(wù)信息化管理方面存在制度空白。因此，筆者建議應(yīng)在《規(guī)則》中單獨設(shè)立條款對行政單位推進(jìn)財務(wù)管理信息化工作予以鼓勵和支持，并對信息化的規(guī)范性管理作出原則性要求。此外，筆者建議應(yīng)盡快出臺行政單位財務(wù)信息化工作的規(guī)范性文件以配合做好制度建設(shè)工作。

?作者：史超 | 北京國家會計學(xué)院財務(wù)資產(chǎn)部

?原文載于：《財務(wù)與會計》2021年第6期