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【MBAChina網(wǎng)訊】黨的十八大提出深化改革，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，目標(biāo)是讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，更好地保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義。這一宏偉目標(biāo)，用簡(jiǎn)潔的方式來(lái)表述，就是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)。這是時(shí)代的政策里程碑，表明中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了全新的、依靠綜合理性進(jìn)行全景式公共政策制定的新時(shí)代。過去幾十年靠單一經(jīng)濟(jì)理性思維推動(dòng)GDP增長(zhǎng)，并作為國(guó)家發(fā)展唯一標(biāo)識(shí)的時(shí)代已經(jīng)不適應(yīng)我們現(xiàn)在的發(fā)展需求了。近年來(lái)，環(huán)境問題、民生問題、農(nóng)民工進(jìn)城和新型城鎮(zhèn)化、社會(huì)沖突管理和維穩(wěn)、風(fēng)險(xiǎn)防患和危機(jī)處理等引起了全社會(huì)的關(guān)注，經(jīng)常占領(lǐng)媒體顯要位置，日益成為政府部門關(guān)注的頭等大事。在改革開放取得輝煌成就，解決了發(fā)展中的溫飽問題后，中國(guó)社會(huì)的綜合改革與發(fā)展就成為了新的改革目標(biāo)。十八大以后大量出現(xiàn)的智庫(kù)、高等研究院，都是對(duì)全景式、綜合公共政策理性需求的表現(xiàn)。本文結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，期望對(duì)這一新的綜合公共政策理性的政策理念、政策制定方式和政策評(píng)估進(jìn)行探討。

一、什么是全景式的綜合政策理性

首先，我們知道，公共政策是現(xiàn)代政府用以管理和規(guī)范政府、市場(chǎng)和社會(huì)行為，體現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)，提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，維護(hù)和弘揚(yáng)公共利益以及對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配和再分配的重要管理手段，是對(duì)政府組織、社會(huì)組織和公民個(gè)體有約束、影響力和資源支持的行為準(zhǔn)則和規(guī)范性指導(dǎo)。西方政策大師拉斯韋爾認(rèn)為“(政策是)一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃”。當(dāng)代公共管理學(xué)者湯瑪斯·戴伊干脆說：“凡是政府決定要做的或不做的事就是公共政策。”

其次，“全景視角”(Panoramic View)強(qiáng)調(diào)全面地看問題。這一概念也可以從兒童玩具萬(wàn)花筒中得到體現(xiàn)。在萬(wàn)千變化的景觀圖中，整體的圖景和邊界盡在視野之中，并無(wú)遺漏和忽略。在一個(gè)特定的政策覆蓋地理區(qū)域內(nèi)、針對(duì)相應(yīng)的政策目標(biāo)，這一全景的視野是完全可能的。比如說，國(guó)內(nèi)社會(huì)保障的基本目標(biāo)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的管理方式、基本醫(yī)療體制的設(shè)置、有關(guān)國(guó)家任務(wù)的科研攻關(guān)項(xiàng)目等。

第三，理性的基本定義是“人們運(yùn)用自己的思維邏輯和一種價(jià)值體系，評(píng)價(jià)行為后果，選擇令人滿意的備選行為方案”。就是說，理性有意圖指向，是基于價(jià)值、知識(shí)、思考、基礎(chǔ)上的判斷之上的選擇。作為具有抽象思維能力的高等動(dòng)物，人們有自然的理性能力，這一理性可以通過思維訓(xùn)練和教育得到加強(qiáng)。

總結(jié)起來(lái)說，理性思維是人類思維的高級(jí)形式，是人們運(yùn)用思維邏輯，將相關(guān)的現(xiàn)象聯(lián)系起來(lái)、帶有目標(biāo)追求的思考、是把握客觀事物本質(zhì)和規(guī)律的能力。概念、判斷、分析、綜合、比較、推理、計(jì)算等方面的能力都是理性的重要組成部分。理性與感性相對(duì)，重在按照事物發(fā)展的規(guī)律和自然進(jìn)化原則來(lái)考慮，不沖動(dòng)，將行為目標(biāo)化，追求行為結(jié)果極大化或滿意化。應(yīng)該提到的是，自從諾貝爾獎(jiǎng)獲得者西蒙提出了“有限理性”的理論以后(人的智慧、能力、知識(shí)、精力、記憶、習(xí)慣、行為、環(huán)境、外部刺激、時(shí)空限制會(huì)限制人的選擇能力，從而無(wú)法將理性極大化)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中追求的“極大化” 就廣泛地被認(rèn)為不存在了。所謂的極大化，充其量只是“滿意度”的一種表達(dá)。這是個(gè)人決策層面的思考。

在組織層面，理性就更加復(fù)雜。因?yàn)榻M織中的決策不是孤立的決策，決策是由各種關(guān)系所組成的有條理的系統(tǒng)。在任何時(shí)候，都存在著大量(實(shí)際)可能的備選行動(dòng)方案。這些大量的備選方案，在不同人的決策選擇中，被縮減為實(shí)際采用的一個(gè)方案。但是由于組織中決策者的知識(shí)、時(shí)間及群體因素的制約，也使得組織在決策的過程中，不可能對(duì)所有的備選方案都進(jìn)行可行性審核，達(dá)到適合內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境的“效率”。組織的最終決策，是多種因素、多個(gè)對(duì)決策有影響力的人和多種決策理性綜合作用的結(jié)果。

二、全景式綜合理性的四個(gè)維度

綜合理性強(qiáng)調(diào)的是理性的多維性和綜合性的可能，是一個(gè)看似簡(jiǎn)單運(yùn)用起來(lái)相對(duì)復(fù)雜的概念。它有目標(biāo)方向，多維度，還有時(shí)、空的差別。從政策分析的角度來(lái)看，一般是一個(gè)四維空間。在二維空間里(見圖1)，有兩個(gè)指標(biāo)——滿意度和不同的理性類別，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、歷史、心理、環(huán)境類別，我們通常也把這些類別叫維度。過去的公共政策，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)滿意度，忽略了社會(huì)管理、心理和環(huán)境滿意度。在這個(gè)二維空間中考慮公共政策，已經(jīng)就需要考慮不同價(jià)值理性對(duì)政策的要求。

在這個(gè)二維空間的界面中，我們關(guān)注的有幾個(gè)測(cè)量指標(biāo)：政治理性、經(jīng)濟(jì)理性、社會(huì)理性、歷史文化理性、心理理性和環(huán)境理性的滿意度。過去大自然和人類生存環(huán)境被認(rèn)為是大自然賦予的天然條件、給定的環(huán)境，不需要考慮。但現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)達(dá)、人類對(duì)自然攫取和破壞能力的增長(zhǎng)，使環(huán)境也成為了人類生活中一個(gè)重要的考量，是人類理性必然要包納的維度。

政治理性講究誰(shuí)得到什么，比如說，武器再差也得自己造，國(guó)民沒飯吃時(shí)，糧食生產(chǎn)第一，效率是其次的考慮;經(jīng)濟(jì)理性講合理分配有限的資源，講求產(chǎn)出極大化;社會(huì)理性講究和諧共存;心理理性講感覺，比如說相對(duì)貧困的問題，有的國(guó)家忍耐力大，痛點(diǎn)高，有的相反;文化歷史講傳承和習(xí)俗，比如春節(jié)是農(nóng)耕時(shí)代歷史的產(chǎn)物，春節(jié)十幾天假期，浪費(fèi)極大，但我們還是要過春節(jié)，全民流動(dòng);環(huán)保理性講環(huán)境，霧霾大了，自然要清潔能源，再貴也得做。因此，公共政策的存在是必然的，就是因?yàn)闆]有政策，讓社會(huì)自己發(fā)展，出現(xiàn)了這樣那樣的問題或不平衡，人們就要用理性的力量來(lái)調(diào)節(jié)。政治理性解決政治上需要什么政策干預(yù)的問題，經(jīng)濟(jì)理性解決如何和在什么程度干預(yù)市場(chǎng)的問題，社會(huì)理性解決文化偏好問題，心理理性解決感覺和情緒問題，環(huán)境理性解決環(huán)境健康問題。

在二維空間的基礎(chǔ)上加上時(shí)間維度，就有了三維。比如說，1978年的政策結(jié)果與2016年是不一樣的。當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，而2016年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平就高了(見圖2)。加上了時(shí)間維度，就是說，政策不但要考慮經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、歷史 和心理方面的需求，還要考慮歷史和未來(lái)。今天的政策是怎么來(lái)的，有什么歷史背景，未來(lái)走向如何。在一定的時(shí)間內(nèi)是否能夠在各個(gè)類別中達(dá)到平衡。投資項(xiàng)目、社會(huì)保障、醫(yī)療救助、住房教育，包括雇員終身收入狀況，都是要考慮時(shí)間維度的政策。在不同的時(shí)間條件下，這些理性的指數(shù)要求不同，對(duì)同一綜合理性的指數(shù)提出不同的組合要求，總體目標(biāo)是社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡。比如說，在物資缺乏、生產(chǎn)力低下、缺乏社會(huì)經(jīng)濟(jì)能力的發(fā)展階段，綜合政策理性中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)的要求就要高;但在經(jīng)濟(jì)能力相對(duì)發(fā)達(dá)階段，物質(zhì)生活條件好了，綜合政策理性中對(duì)文化訴求、環(huán)境質(zhì)量、心理滿意度的要求就會(huì)增加。所有的指數(shù)都比較高了，就會(huì)更關(guān)注穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

第四維度是空間維度。就是在不同的國(guó)家和地理環(huán)境中，對(duì)不同理性訴求的程度的區(qū)別(見圖3)。比如說，歐洲的文化傳統(tǒng)有較強(qiáng)的基督精神、福利社會(huì)精神、個(gè)人追求和烏托邦精神;東方的文化傳統(tǒng)中更強(qiáng)調(diào)仁德、孝悌和尊老。發(fā)達(dá)區(qū)域強(qiáng)調(diào)生活質(zhì)量、個(gè)性選擇，非發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)調(diào)溫飽和社會(huì)均富等等。

將所有的政策目標(biāo)維度和測(cè)量指標(biāo)納入公共決策的視域，綜合各種理性的考量進(jìn)行思考和分析，就可以被稱為全景式綜合理性視域下的公共政策。十八大以來(lái)提出的社會(huì)主義核心價(jià)值觀的指標(biāo)體系，就是一個(gè)宏觀國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略政策的綜合理性目標(biāo)。用統(tǒng)計(jì)學(xué)中的因素分析方法將其設(shè)計(jì)提煉成可以量化的指標(biāo)體系，基本可以用來(lái)從綜合理性的視角來(lái)評(píng)估和測(cè)量社會(huì)發(fā)展程度的指標(biāo)。

三、單一經(jīng)濟(jì)理性的不足呼喚綜合治理

改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是社會(huì)主義建設(shè)的主旋律和核心任務(wù)，是政府的首要工作。在短短的三十多年，中國(guó)一躍而成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，人民生活水平大大提高。當(dāng)然，長(zhǎng)期追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單一理性也帶來(lái)了發(fā)展的新困惑，如環(huán)境污染、貧富懸殊、不斷增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)的需求、社會(huì)沖突和風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)、精神文化生活的短缺等等。在這樣的背景下，十八大提出了共享式發(fā)展的新方向和新目標(biāo)。一方面，用供給側(cè)改革的方式調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和補(bǔ)短板，另一方面，加大社會(huì)政策的幅度，從分配、再分配、文化建設(shè)、歷史傳承、環(huán)境保護(hù)和心理能力幾個(gè)維度，來(lái)對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)。在這樣的背景下，只靠經(jīng)濟(jì)理論和方法，在指導(dǎo)中國(guó)深化改革的現(xiàn)實(shí)需求方面會(huì)有不足，政治、社會(huì)、管理、歷史文化等維度需要逐漸被引入公共政策的視域。這一思考，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)看。

第一，用馬歇爾為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論——“市場(chǎng)均衡理論”來(lái)指導(dǎo)公共政策的制定，從來(lái)就是有缺陷，十分不足的。這一雄踞經(jīng)濟(jì)學(xué)理論殿堂達(dá)百年之久的馬歇爾的自動(dòng)均衡理論，在現(xiàn)實(shí)上基本是不可能的。市場(chǎng)大了，均衡要很長(zhǎng)時(shí)間，人們往往等不起，還沒最后均衡社會(huì)矛盾就會(huì)尖銳到不可承受的地步。而且，事實(shí)上，壟斷、欺詐、交易成本不足、公共物品缺乏、負(fù)面外部效應(yīng)等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象不是非正常現(xiàn)象，而是常態(tài)，總會(huì)發(fā)生。沒有規(guī)范的市場(chǎng)，這些問題發(fā)生的概率不說百分之百也不在百分之八九十以下，有能力和有市場(chǎng)雄心的人或企業(yè)一定要設(shè)法壟斷市場(chǎng)的。所以說，對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)基本是不可避免的。不需要深厚的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論知識(shí)，只要關(guān)注經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱的超邊際分析理論，就會(huì)了解市場(chǎng)均衡的不可能性。從這個(gè)意義上來(lái)說，市場(chǎng)理論本身從來(lái)就不足以單槍匹馬提供恰當(dāng)?shù)恼咧С?，即便目的只是?jīng)濟(jì)效率。

第二，正因?yàn)閭鹘y(tǒng)市場(chǎng)均衡理論的不足，在實(shí)踐中，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策一直是在調(diào)整之中。成功的原因并不是先有理論再有實(shí)踐，而常常是先有實(shí)踐才有理論解釋，而且，理論的解釋隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同而不同。比如說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始的初期，市場(chǎng)比較小，就出現(xiàn)了馬歇爾和亞當(dāng)·斯密的理論，支持了在有限政府規(guī)制條件下的市場(chǎng)的發(fā)展。在市場(chǎng)發(fā)展迅速、造成貧富懸殊的時(shí)候，除了社會(huì)學(xué)者和政治學(xué)者在貧困救助方面所作的工作，優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也提出了社會(huì)福利政策的改革。庇古就提出了社會(huì)救助不僅僅應(yīng)該關(guān)懷老弱病殘，還要關(guān)注有勞動(dòng)能力但被技術(shù)進(jìn)步拉下、失去了有效勞動(dòng)技能的人群，對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)和再就業(yè)輔助。到了凱恩斯的時(shí)代，他看到了壟斷和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并且，兩任羅斯?？偨y(tǒng)都為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，不得不干預(yù)市場(chǎng)。所以凱恩斯提出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目的就是創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。由于三大規(guī)律(邊際消費(fèi)傾向遞減、資本邊際效率遞減和流動(dòng)偏好)使有效需求往往低于社會(huì)的總供給水平，從而導(dǎo)致就業(yè)水平總是處于非充分就業(yè)的均衡狀態(tài)，需要用投資和利息杠桿來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)控，保障從充分投資、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提高消費(fèi)能力。[5]凱恩斯的理論是在資本主義從早期自由資本主義時(shí)代進(jìn)入行業(yè)資本主義和金融資本主義時(shí)代后提出來(lái)的。行業(yè)壟斷和金融壟斷在市場(chǎng)上呼風(fēng)喚雨，操縱市場(chǎng)，才有了凱恩斯主義。凱恩斯的理論支持了羅斯福等領(lǐng)導(dǎo)人用政策的方法調(diào)控和彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。到了更后來(lái)的福利社會(huì)的時(shí)代，阿瑪?shù)賮啞ど@樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目的不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是給人予自由和追求自由的能力。馬歇爾、凱恩斯、庇古、阿瑪?shù)賮啞ど璠6]等的理論是不同社會(huì)發(fā)展階段為解決不同的經(jīng)濟(jì)問題提出來(lái)的，不是誰(shuí)好誰(shuí)壞的問題，他們?cè)跁r(shí)間維度上是不可比的。比他們的理論孰優(yōu)，是一個(gè)關(guān)公戰(zhàn)秦瓊的故事，難以有現(xiàn)實(shí)意義。

第三，經(jīng)濟(jì)理論并不能解決企業(yè)組織管理的許多問題。比如說，我們現(xiàn)在常討論的國(guó)企改革，只從產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用來(lái)看，并不能提供完全的解釋或解決辦法?，F(xiàn)代國(guó)家理論要求所有的企業(yè)都交稅，都遵紀(jì)守法，如果這樣，當(dāng)收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)都由國(guó)家通過稅收和法規(guī)的方式來(lái)調(diào)控，企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于公家還是私人，就不再是最關(guān)鍵的事情了。企業(yè)組織與政府組織的規(guī)模、管理范式、管理技術(shù)、激勵(lì)因素等決定管理和產(chǎn)出效率，并不是簡(jiǎn)單的公有還是私有決定孰優(yōu)孰劣。

第四，在現(xiàn)實(shí)中，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的成功，并不只是靠市場(chǎng)力量帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效率獲得的成功。比如說，英國(guó)城市反污染、反貧困、反流行病和維護(hù)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行，就是社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)過程干預(yù)的成功。老羅斯福的反壟斷法、小羅斯福的百日立法、約翰遜的反貧困和平權(quán)法、克林頓的重塑政府的努力，傳播也很廣泛。中國(guó)改革開放與市場(chǎng)開發(fā)有極大的相關(guān)性，但政府和規(guī)制的不足正是市場(chǎng)失序、社會(huì)不公、環(huán)境惡化的原因。所以說，真正的發(fā)展成功，僅有經(jīng)濟(jì)理性是不足的?，F(xiàn)在大力提倡的供給側(cè)改革，如果制度供給是重點(diǎn)，就已經(jīng)不是經(jīng)濟(jì)問題了，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的語(yǔ)言和經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維方式來(lái)討論制度供給，顯得十分不得要領(lǐng)。

所以說，單一經(jīng)濟(jì)理性雖然簡(jiǎn)單好用，也提供了很好的思維工具，但不足以解決全面的社會(huì)問題。在公共決策的過程中，超越單一經(jīng)濟(jì)理性，從多維度來(lái)考慮公共政策的制定，已經(jīng)是迫在眉睫的要求了。

四、多維理性視域下的公共政策分類與決策方式

在討論決策方式以前，先要看看有哪些類型的公共政策。

按層次來(lái)分，公共政策可以分為宏觀、中觀和微觀。大的方向性的國(guó)家戰(zhàn)略可以被認(rèn)為是宏觀政策，比如現(xiàn)代治理體系和治理能力的構(gòu)建，改革開放，經(jīng)濟(jì)、政治和管理制度改革，供給側(cè)改革，走出國(guó)門的全球化戰(zhàn)略;中間的可以是中觀政策，如五年計(jì)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等;還有關(guān)系到具體事物處理的微觀政策，如具體的社會(huì)保障和社會(huì)救助政策、反貧困政策、薪酬政策、稅收政策、住房政策、教育政策、醫(yī)療保障政策等。這些政策的出臺(tái)都有它們的歷史背景、政策環(huán)境、政策目標(biāo)、政策決策單元、政策過程、政策執(zhí)行、政策結(jié)果、政策評(píng)估等。它們?cè)诓煌膶哟斡绊憞?guó)家的發(fā)展和治理。

政策也可以按政策的性質(zhì)來(lái)分，如規(guī)制性 (regulatory)政策、分配性 (distributive)政策、再分配性 (redistributive) 政策。從正面來(lái)說，規(guī)制性政策強(qiáng)調(diào)管制，分配和再分配政策注重經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)的公平、公正、人文關(guān)懷和穩(wěn)定發(fā)展。從反面來(lái)說，這些政策也可以是強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)社會(huì)和弱勢(shì)群體的掠奪。由于現(xiàn)代公共政策關(guān)注的領(lǐng)域很寬，專業(yè)性也很強(qiáng)，一般需要從領(lǐng)域的角度考慮，然后按性質(zhì)來(lái)考慮。這就是所謂的政策矩陣思維。

從政策的領(lǐng)域方面，一般也可以分為幾個(gè)大類，管理社會(huì)生活的不同方面，各有各的理性。第一類是政治法規(guī)，有關(guān)于國(guó)家制度和構(gòu)建的憲法，是政治制度的規(guī)范和表達(dá) (憲法、行政法、政府組織、干部人事制度、公民權(quán)益法規(guī))。這類政策是國(guó)家政治制度的基礎(chǔ)和國(guó)家政治制度運(yùn)行的保障。全視域的政治法規(guī)的目的是保障國(guó)家政治生活的健康穩(wěn)定和有序，國(guó)家政治權(quán)威的有效實(shí)現(xiàn)。第二類是關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)政策，如銀行法、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)業(yè)保護(hù)政策、貿(mào)易政策、投資政策、反壟斷政策、破產(chǎn)保護(hù)等。這一類政策的整體目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，克服市場(chǎng)失靈，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，捍衛(wèi)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)繁榮。第三類是關(guān)于自然資源開發(fā)和保護(hù)的政策，如環(huán)境政策、資源管理政策(江河湖海森林和礦產(chǎn))、能源政策。這一類政策的綜合目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境資源，保障可持續(xù)發(fā)展。第四類是關(guān)于教育、科技、文化、體育、公共衛(wèi)生、食品安全保護(hù)等社會(huì)保護(hù)、發(fā)展和社團(tuán)管理政策，新型城鎮(zhèn)化政策。這一類政策重在社會(huì)管理和為國(guó)家的未來(lái)準(zhǔn)備生力軍。第五類是關(guān)于社會(huì)財(cái)富再分配的社保、福利和社會(huì)救助的民生政策，如社保政策、醫(yī)保政策、社會(huì)救助、醫(yī)療補(bǔ)助等。這一類注重社會(huì)財(cái)富的再分配和共有民享。在西方，社會(huì)政策屬于第五類。在我國(guó)，根據(jù)政府工作內(nèi)容的劃分，三、四、五類的公共政策都可以被認(rèn)為是廣義的有關(guān)社會(huì)治理的“社會(huì)政策”。當(dāng)然，其它還有國(guó)防、外交等政策。與這些政策同步又橫跨這些政策領(lǐng)域的還有相關(guān)的稅收財(cái)政政策，統(tǒng)籌兼顧政府的支出需求、稅賦收入彈性度、稅收生產(chǎn)激勵(lì)功能、公平公正功能、稅收成本等等。財(cái)稅政策一般嵌入在各種不同的政策之中，也可以專門為不同的政策制定，但每一財(cái)政年度都要進(jìn)行預(yù)算和決算協(xié)調(diào)，保證對(duì)政策有效實(shí)施的資源支持。

這些政策各自有自己的政策目標(biāo)，但同時(shí)又有相關(guān)性。比如說，國(guó)家政治運(yùn)行中關(guān)于公務(wù)員職級(jí)的政策，與社會(huì)保障政策和醫(yī)療政策直接相關(guān)，是按照工作單位設(shè)定公務(wù)員職級(jí)待遇還是按照社會(huì)人作為基本分析單元制定政策，相關(guān)性如何解決，就不應(yīng)該分別是人社部和醫(yī)療機(jī)構(gòu)、住房建設(shè)機(jī)構(gòu)不同部門的政策。又比如，國(guó)防外交政策變化就可能大量占有資源，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地、金融、房地產(chǎn)政策高度相關(guān)，并對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資有重大影響。勞工政策會(huì)影響企業(yè)改革。我們建設(shè)新農(nóng)村，將大量資金送到農(nóng)村，農(nóng)村沒有好的投資環(huán)境、高回報(bào)的農(nóng)業(yè)收入或能干的人有效使用這些資金，資金倒流回城，進(jìn)了房地產(chǎn)投機(jī)，壓抑了農(nóng)村發(fā)展和資金有效使用。如果將資金與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高度相關(guān)的技術(shù)、人才和組織方式結(jié)合，即便這些人才都是城市人，他們對(duì)農(nóng)村發(fā)展的效用會(huì)更大。再比如，國(guó)家創(chuàng)新的推動(dòng)，最好的方法不一定是把資金放給企業(yè)和個(gè)人，推動(dòng)創(chuàng)新嘗試，而是建立好的社會(huì)保障制度，讓創(chuàng)業(yè)失敗者衣食無(wú)憂，可以東山再起。他們的成功，有巨大的市場(chǎng)回報(bào)和心理滿足，不需要政府的額外補(bǔ)貼。而保障他們繼續(xù)創(chuàng)新、屢敗屢戰(zhàn)的重要法寶，就是讓他們能夠失敗得起，而不是靠政府補(bǔ)貼掙錢。

這些理性事實(shí)上是可以排序的，有輕重緩急之分。一般意義上說，政治理性優(yōu)先，統(tǒng)領(lǐng)全局，目的在于建立高效國(guó)家。但由于機(jī)構(gòu)的慣性，有關(guān)國(guó)家管理制度和程序的政策的變化，往往有滯后現(xiàn)象，滯阻其余政策的良好制定。從這個(gè)意義上來(lái)說，有關(guān)政治體制和機(jī)構(gòu)的改革的政策，應(yīng)該經(jīng)常性地研究，不斷主動(dòng)與時(shí)俱進(jìn)。

同時(shí)，多類政策的協(xié)調(diào)需要有超部門利益的決策機(jī)構(gòu)來(lái)完成。中國(guó)一直以來(lái)主要靠黨中央、發(fā)改委、政府部門的政研室、財(cái)政部等來(lái)協(xié)調(diào)。而他們也往往被分成與政府部門對(duì)應(yīng)的研究和管理機(jī)構(gòu)，并不完全屬于是綜合性跨部門、專業(yè)化能力強(qiáng)、能有效應(yīng)對(duì)專業(yè)性、代表性等各類挑戰(zhàn)的常設(shè)政策機(jī)構(gòu)。近年來(lái)開始成立深化改革辦公室，但由于人員不足，同時(shí)又是行政領(lǐng)導(dǎo)班子，調(diào)研能力和一起討論問題的深度和廣度不容易達(dá)到治理大國(guó)的要求，從這個(gè)意義上來(lái)說，用好各類黨的代表大會(huì)和人民代表大會(huì)的專業(yè)人員和專業(yè)調(diào)研能力就顯得格外重要。如果能逐步形成超部門的調(diào)研、立法和法律推動(dòng)機(jī)構(gòu)以及兼顧相關(guān)領(lǐng)域的決策委員制度，終年的工作就是調(diào)研、辯論、決策和跟蹤評(píng)估決策，決策的獨(dú)立性、整體性、綜合性就能得到大大加強(qiáng)。同時(shí)，由于中國(guó)規(guī)模的巨大，政策的階段性和空間實(shí)施范圍(不同地方政府)是值得認(rèn)真思考的問題，需要從理性能力的角度來(lái)考慮。就是說，中央政府關(guān)注國(guó)家大法和中央政府的管理，也關(guān)注中央對(duì)地方的要求和監(jiān)督，但地方的事情應(yīng)該基本在地方解決，這樣，一是可以避免能力不足、理性局限的短板;二是可以培養(yǎng)地方政策能力、鼓勵(lì)因地制宜。在這些最高決策周圍，形成專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)和公民意見采集智庫(kù)。

五、綜合理性的公共政策分析

對(duì)公共政策進(jìn)行分類，并用全景的視角對(duì)其進(jìn)行審視，對(duì)我們了解、研究、制定和實(shí)施政策有著巨大的好處。這樣的決策方式，自然要依靠全景式綜合政策分析方法來(lái)評(píng)估。這個(gè)多維評(píng)估理性在內(nèi)容上可以包括：政策的動(dòng)機(jī)和價(jià)值訴求分析(目標(biāo)分析)、政策導(dǎo)致的政治利益分配傾向(政治分析-誰(shuí)受益)、經(jīng)濟(jì)效率和回報(bào)(經(jīng)濟(jì)分析-效率或成本與結(jié)果的性價(jià)比)、路徑選擇(技術(shù)路徑分析-采用什么技術(shù)方法)、實(shí)施的環(huán)境條件(應(yīng)用分析-方法與政策環(huán)境的匹配：政治、經(jīng)濟(jì)、組織、社會(huì)文化)、實(shí)施的效果(效果分析)、政策選擇分析(可替代政策分析)。簡(jiǎn)單說來(lái)，政策分析重點(diǎn)可以分別為道德、政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、可行性、影響力、可替代性分析。

在方法上，全景式的政策分析應(yīng)該包括層次分析、背景分析、多維目標(biāo)分析、內(nèi)容分析、實(shí)施分析、反饋分析、結(jié)果分析(定性分析、定量分析、類別分析)、形式邏輯分析、元分析和綜合分析。限于篇幅，具體分析方法將另外行文討論。

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