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國務院《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》落地，標志著民生保障邁入新階段。清華經(jīng)管學院講席教授馮潤桓近日在新京報評論發(fā)表文章，圍繞養(yǎng)老平權(quán)核心概念，梳理社保轉(zhuǎn)移接續(xù)痛點，闡釋公共服務均等化對人口流動、內(nèi)需提振與社會治理的價值，探討新政落地的實踐路徑與長遠意義。

我們常常問新朋友：“你是哪里人？” 我們對答案的期待，有風土人情，也有價值判斷?，F(xiàn)實中，這不僅是籍貫的定義，更是你我所能享受到的政府公共服務的邊界。

國務院最近印發(fā)的《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》，全文不長，但字字句句說到流動人口的心坎上——全面取消就業(yè)地參保戶籍限制、隨遷子女教育按常住地保障、未落戶人口納入公租房范圍……

而這也標志著我國公共服務供給邏輯正在發(fā)生一次重要轉(zhuǎn)變：從“以戶籍為中心”加快走向“以常住地為中心”。3億多在異鄉(xiāng)打拼的人，將有機會告別“身在一個城市，心卻在另一個城市”的撕裂感。

這不是一次簡單的政策微調(diào)，而是我國城鎮(zhèn)化進入新階段后，對人口流動、公共資源配置和社會治理方式的制度回應。對于承載著千千萬萬外來人口的城市而言，公共服務需要擺脫“你來自哪里”的負擔，轉(zhuǎn)而回答一個更有人文關(guān)懷的問題：“你在哪里生活、在哪里勞動、在哪里老去？”

推行常住地提供基本公共服務，標志著我國正在從“管住人”轉(zhuǎn)向“服務人”，從“按身份分配資源”轉(zhuǎn)向“按實際居住和實際需要配置資源”。這既是新型城鎮(zhèn)化走向成熟的標志，也是社會保障制度邁向現(xiàn)代化的重要一步。

這輪改革的本質(zhì)，是讓中國的社會保障體系從“戶籍本位”轉(zhuǎn)向“人本位”。當公共服務不再以“你是哪里人”為門檻，而只看“你在哪里生活”，這才是真正的以人為本。構(gòu)建一個公正社會，正是我們國家發(fā)展到當前階段的必然選擇。

打通人口流動障礙是道必答題

當前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近70%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有50%左右，兩者相差近20%，背后是超過3.5億的流動人口。

換句話說，我國14億人口中每4個就有一個不在戶籍地生活——外賣小哥在上海送餐，建筑工人在深圳建樓，快遞員在廣州穿街走巷，但曾經(jīng)他們不被認可是“上海人”“深圳人”“廣州人”。

我國經(jīng)濟發(fā)展到今天，人口大規(guī)模流動已是常態(tài)。勞動力從農(nóng)村流向城市、從中西部流向東部、從小城鎮(zhèn)流向都市圈，本質(zhì)上是資源重新配置、產(chǎn)業(yè)持續(xù)升級的必然結(jié)果。過去靠低成本勞動力和土地擴張的增長模式已經(jīng)過去，未來需要讓人跟著產(chǎn)業(yè)走、跟著機會走、跟著服務走。

經(jīng)濟從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，高質(zhì)量發(fā)展的核心是“人”。如果3億多人在城市里連基本安全感都沒有——孩子上學無門、生病報銷折騰、社保斷了接不上——他們怎么可能安心消費、放心買房、積極納稅？

這背后是一個樸素的經(jīng)濟學邏輯：不安全感會凍住錢包。數(shù)據(jù)顯示，流動人口的預防性儲蓄率明顯偏高、消費率偏低，根源就在于對未來預期的不穩(wěn)定。

公共服務均等化，其實也是“內(nèi)需激活器”——當人們知道自己有“靠山”，才敢花錢。取消公共服務與戶籍掛鉤，才能穩(wěn)定流動人口預期，釋放消費潛力。

所以，從公共服務保障上打通人口流動障礙，不僅是“政府做好事”，也是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必答題。

社保難以轉(zhuǎn)移接續(xù)是核心痛點

如果說教育、醫(yī)療、住房是流動人口最直接感知的公共服務，那么社會保障則是最深層、最容易引發(fā)長期不公平感的制度環(huán)節(jié)。

畢竟，社保不是一次性消費，而是貫穿勞動生命周期的長期安排，任何中斷、錯配、損耗，都可能在退休、失業(yè)、疾病或工傷時集中暴露。

當前，我國的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險兩大主要險種的覆蓋率均已達到95%，標志著我國已經(jīng)建成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系。因此，社會保障體系也從“量”的增長走向“質(zhì)”的提升。

對于流動人口而言，問題的關(guān)鍵也不再是“有沒有參?！保谟凇皡⒈Ｄ懿荒芨俗摺⒛懿荒懿粩鄼n、能不能算得清”。但現(xiàn)實中，流動人口在此方面常常面臨多重困境。

比如，跨地區(qū)就業(yè)后，社保轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)復雜、周期長、信息不透明，容易讓人反復奔波。再如，單位繳費地、居住地、待遇領取地往往不一致，個人很難判斷自己到底在哪兒形成了完整權(quán)益。

此外，很多人職業(yè)經(jīng)歷碎片化——靈活就業(yè)、平臺用工、季節(jié)性務工、多地流動——繳費鏈條斷斷續(xù)續(xù)，最后容易出現(xiàn)“繳了很多年，領得不充分”甚至“想領卻很難順利領”的情況。

更深一層看，社保問題關(guān)乎制度信任。對流動人口而言，社保不只是“保底”，更是對未來穩(wěn)定性的確認。

如果一個人今天在A地工作，明天去B地生活，后天又在C地退休，制度必須回答：錢是不是白交了？權(quán)益能不能累計？待遇能不能銜接？若這些問題長期得不到解決，人口流動就會從“主動選擇”變成“高成本冒險”。

轉(zhuǎn)移接續(xù)最核心的痛點，是“制度分割”與“人生流動”之間的不匹配。

養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等制度原本按行政區(qū)劃和地方財政責任組織，但人口遷移卻是跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨身份的。于是出現(xiàn)了一個典型矛盾：人已經(jīng)走了，權(quán)益卻還留在原地；工作已經(jīng)換了，手續(xù)卻還要從頭來過。這也大致有三種情況。

第一種是，跨省務工人員，年輕時在沿海地區(qū)繳費，后來回到中西部老家生活，若接續(xù)不順，養(yǎng)老金核算和待遇領取就會出現(xiàn)麻煩。

第二種是，城市間頻繁跳轉(zhuǎn)的職業(yè)人群，在多個城市輪換就業(yè)，雖然累計繳費不少，但每一段都不夠長，最終容易在待遇歸集上遇到障礙。

第三種是，靈活就業(yè)者和平臺勞動者，他們的就業(yè)關(guān)系更分散、繳費更不穩(wěn)定，最容易在轉(zhuǎn)移接續(xù)環(huán)節(jié)吃虧。

例如，流動人群實際在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)打工，回經(jīng)濟欠發(fā)達的流出地退休，就會出現(xiàn)退休金比在工作地退休領取待遇更低的問題。很多靈活就業(yè)人員并不了解，也算不清這筆賬。

種種問題，都亟待解決，我國社會保障體系也才能真正從“量”的增長走向“質(zhì)”的提升。

用“養(yǎng)老平權(quán)”推動社保制度改革

要解決當前社保制度面臨的這些現(xiàn)實問題，可能就需要“養(yǎng)老平權(quán)”。

我們過去的原生家庭不同、資源稟賦不同、人生經(jīng)歷不同、社會境遇不同，但我們都終將面臨共同的經(jīng)歷——疾病、衰老、依賴。

因此，我們需要為每一個社會成員提供“人生下半場”的幸福與尊嚴。

隨著我國社會文明更加進步，我們整個社會需要從政府、市場、社會到家庭推動公民的權(quán)益平等，包括社會保障、經(jīng)濟契約、社會文化、知行能力等方方面面。

其中，在完善社會保障制度部分，獲取社會保障公共服務是我們每個人的平等權(quán)利，不應因戶籍、居住地、流動經(jīng)歷而被結(jié)構(gòu)性區(qū)別對待。

當然，“養(yǎng)老平權(quán)”并不意味著全國所有養(yǎng)老待遇完全一刀切，也不是簡單把各地標準拉平，而是要求在這個最基礎、最剛性的民生領域，盡可能實現(xiàn)機會平等、規(guī)則平等和服務可及。

換句話說，一個人在城市里生活、繳費、養(yǎng)老，就應當能夠在這里獲得相應的制度支持，而不是因為沒有本地戶口而處處受限。其意義就在于，把“人在哪里生活”重新放回了制度中心。

對老年人而言，養(yǎng)老不僅是養(yǎng)老金領取，更包括就醫(yī)便利、照護服務、社區(qū)支持、失能照料和長期護理。對很多外來務工者來說，他們在一個城市貢獻了多年勞動，也在這里形成了家庭和社會聯(lián)系，晚年理應獲得與本地居民更接近的養(yǎng)老保障。

“養(yǎng)老平權(quán)”不是額外恩賜，而是公共服務均等化、共同富裕的自然延伸。更重要的是，“養(yǎng)老平權(quán)”表達了一種治理理念：不把人視為“流動的變量”，而把人視為“連續(xù)的主體”。

勞動是連續(xù)的，繳費是連續(xù)的，人生也是連續(xù)的，制度就應該盡量連續(xù)。只有這樣，公眾對養(yǎng)老制度的信任才會更穩(wěn)固，消費和生育預期才更有支撐。

新政是民生改善更是制度升級

此次新政的關(guān)鍵，不只是“放開”，更是“落地”。

首先，要把“常住地提供基本公共服務”真正落到基層政府的辦事流程中，形成可執(zhí)行、可查詢、可監(jiān)督的清單化標準，避免政策停留在原則表述上。

其次，要推動社保、醫(yī)保、教育、住房保障等部門之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)和規(guī)則協(xié)同，讓群眾少跑腿、少證明、少反復提交材料。政策已經(jīng)明確：推進全國統(tǒng)一社保服務平臺建設，推廣居住證互通互認、常住年限可轉(zhuǎn)換。

同時，要在養(yǎng)老、醫(yī)療等高頻民生領域優(yōu)先突破。尤其是養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)直接結(jié)算、長期護理服務銜接等事項，最能直接影響流動人口的獲得感。

比如，對靈活就業(yè)者、跨省務工者、平臺從業(yè)者等群體，應設計更簡潔的接續(xù)流程和更清晰的權(quán)益確認機制，減少因就業(yè)碎片化帶來的保障斷層。如果未來社保關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移能像微信轉(zhuǎn)賬一樣便捷，流動人口的獲得感會直線上升。

此外，也要兼顧財力承受能力和公平目標。

長期以來，地方政府的潛意識里是“財政優(yōu)先服務戶籍人口”，因為轉(zhuǎn)移支付按戶籍算、政績考核也按戶籍算。打破這個慣性必須調(diào)整激勵機制——讓服務“新市民”成為地方發(fā)展的“加分項”，而不是“包袱”。

常住地提供基本公共服務，不能簡單理解為地方財政無限兜底，而應通過中央與地方事權(quán)、支出責任、轉(zhuǎn)移支付和人口流入地公共資源的動態(tài)配置，形成“錢隨人走、事隨責走”的可持續(xù)機制。

只有把“人隨服務走”與“錢隨人走”協(xié)調(diào)起來，政策才能真正穩(wěn)住。

對流動人口而言，真正重要的不只是能不能進城，而是能不能在城市里安心生活、連續(xù)參保、體面養(yǎng)老；對中國經(jīng)濟而言，真正重要的不只是人流動起來，更是制度能不能把這些流動穩(wěn)穩(wěn)接住。

如果把這份意見落到實處，我國的公共服務體系就會從“人口管理的配套”逐步走向“人的發(fā)展平臺”。這不僅是民生改善，更是制度升級。

接下來，各地都應將這份“紙面紅利”逐步變成每個人手中實實在在的“養(yǎng)老錢”“看病錢”“讀書指標”。無論如何，3億多“新市民”的期待，不應再落空。

馮潤桓

馮潤桓，清華大學經(jīng)濟管理學院講席教授、金融系長聘教授、清華大學中國經(jīng)濟研究中心研究員、清華經(jīng)管中國保險與風險管理研究中心主任。加入清華大學之前，曾是美國伊利諾伊大學厄巴納香檳分校教授、State Farm集團講席教授。

致力于推進政產(chǎn)學研交流與合作。曾擔任美國伊利諾伊大學系統(tǒng)創(chuàng)新合作研究院金融方向主管，協(xié)調(diào)州立大學系統(tǒng)與芝加哥金融業(yè)的研究合作。曾受伊利諾伊州眾議院人事與年金委員會邀請，參與提供養(yǎng)老金系統(tǒng)改革相關(guān)立法方案的測算基礎?；貒螅啻螒麉⑴c國務院發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司、就業(yè)收入分配和消費司、國家金融監(jiān)督管理總局、人力資源和社會保障部養(yǎng)老保險司、國家醫(yī)療保障局待遇保障司等國家部委的政策咨詢研討。