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通常情況下，大城市的市中心人口密度更高、服務(wù)業(yè)（包括教育、醫(yī)療和文化設(shè)施）更集中。城市空間結(jié)構(gòu)可以達到某種最優(yōu)狀態(tài)。在這種狀態(tài)之下，中心城區(qū)擁有更高的人口密度，更多、更好、更多樣性的服務(wù)業(yè)，也有更多、更好的就業(yè)機會。

學者介紹

陸銘

上海交大安泰經(jīng)管學院特聘教授

中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長

第十四屆全國政協(xié)委員

民建上海市副主委

居住在市中心的人口或者辦公地點在市中心的企業(yè)獲得更好的便利性，但也需付出更高的房價和租金。對于居民來說，中心城區(qū)的服務(wù)業(yè)既是就業(yè)機會，也是消費場所，需要在房價和通勤之間進行權(quán)衡。如果選擇上班地點在市中心，收入可能更高。于是，要么居住在市中心，面對更高的房價；要么遠離市中心，減少購房開支，但需付出更多的通勤時間和金錢。當然還有一個組合，那就是住得遠離市中心，且就近上班，但可能就得放棄更高的收入。

在上述空間結(jié)構(gòu)下，上海白天人口主要集聚在內(nèi)環(huán)，呈現(xiàn)出典型的“核心—邊緣”格局，夜間人口則具有較為明顯的向外擴散趨勢，包括在郊區(qū)新城呈現(xiàn)點狀分布特征。這樣的人口變化，既帶來中心城區(qū)夜間消費人口不足的問題，也會出現(xiàn)郊區(qū)低密度地區(qū)夜間人口無處消費的問題。同時，白天和夜間人口鐘擺式的變化，還增加了城市的交通擁堵問題。

上海居民的出行呈現(xiàn)出明顯的向心模式。根據(jù)手機信令數(shù)據(jù)計算所得的上海居民出行方向，我們發(fā)現(xiàn)：就業(yè)于內(nèi)環(huán)以內(nèi)的居民大量從城市的各個方向往市中心通勤，就業(yè)于內(nèi)外環(huán)之間的人也大量來自各個方向，但從內(nèi)環(huán)出發(fā)向外通勤的人不多。

城市的最優(yōu)空間形態(tài)不是一成不變的。在國際上，人口離開大城市（特別是其中心城區(qū)）這個現(xiàn)象在上世紀80年代中后期已經(jīng)得到逆轉(zhuǎn)。這個趨勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)。越來越多的服務(wù)業(yè)，特別是以知識和信息為核心競爭力的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，進一步集聚在中心城區(qū)。

例如，紐約人口從1980年的707.16萬回升至2000年的800.83萬，其下轄五區(qū)均有不同程度的增加。其中，布魯克林區(qū)和皇后區(qū)分別增加23.44萬、33.81萬人，曼哈頓人口則從142.83萬人回升到153.72萬，人口集聚態(tài)勢明顯。1979年，倫敦通過頒布實施《內(nèi)城地區(qū)法》，投入更多資源，以促進內(nèi)城復(fù)興。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，內(nèi)倫敦人口從1981年的249.80萬回升至2001年的276.61萬，2011年達到了323.19萬。特別值得一提的是，東京在日本總?cè)丝诔霈F(xiàn)負增長的趨勢下，不管是東京都（相當于上海1/3的面積）還是東京圈（相當于上海加蘇州的面積），人口仍實現(xiàn)了正增長。對上海而言，建議在中心城區(qū)和五個新城雙向發(fā)力，進一步增強城市活力。具體建議如下：

第一，積極應(yīng)對人口老齡化和少子化，在人口和住房等方面盡快減少限制性措施。在人口方面，深化戶籍制度改革，降低外來人口落戶門檻，確保實際居住年限和社保繳納年限成為積分落戶的主要標準，增加年度積分落戶名額。特別是，對已經(jīng)長期穩(wěn)定就業(yè)和居住超過一定年限的外來人口，建議降低落戶門檻；對已經(jīng)實現(xiàn)零門檻落戶的大學，其工作在上海的往屆畢業(yè)生可享受與應(yīng)屆畢業(yè)生同等的零門檻落戶政策。

第二，在不影響歷史街區(qū)風貌的情況下，增加中心城區(qū)住房供應(yīng)，讓就業(yè)在中心城區(qū)的人口可以減少職住分離。加強低效利用的工業(yè)和商服用地向住宅用地靈活轉(zhuǎn)換，適度放松容積率管制，試點土地上空開發(fā)權(quán)可轉(zhuǎn)讓交易，在中心城區(qū)建設(shè)更多商品房和公租房，并在保障安全的前提下提高對各種低成本居住形態(tài)的包容度。此外，可利用大數(shù)據(jù)手段加強對于空置住房和閑置土地的統(tǒng)計，考慮推出提高住房和土地利用效率的新政策。

第三，大力發(fā)展城市租房市場，特別是長租公寓，讓更多人靈活調(diào)整居住地和就業(yè)地之間的關(guān)系。公租房建設(shè)應(yīng)向中心城區(qū)（尤其軌道交通站點附近）傾斜，并向低收入的外來人口開放（包括靈活就業(yè)者）；郊區(qū)公租房可適度延長居住年限，并更好運用數(shù)字化手段識別收入水平，減少對雇傭單位成建制的依賴。

第四，啟動新一輪增強中心城區(qū)活力措施。圍繞構(gòu)建“15分鐘生活圈”目標，在中心城區(qū)發(fā)展沿街商業(yè)和綜合服務(wù)業(yè)。在“一江一河”沿線以及公共文化體育設(shè)施內(nèi)外的開放空間，布局更多休閑娛樂餐飲等場景。結(jié)合舊城改造，在交通便利的區(qū)位增加商住混合空間，助力實現(xiàn)宜居和宜業(yè)。此外，可打造更多青年人社區(qū)，并讓青年公寓租住者在辦理居住證、享受公共服務(wù)等方面有更好的待遇。

第五，優(yōu)化上海人口的總量和空間布局。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應(yīng)看到城市活力來自人口，而人口的吸引力一定程度上來自于服務(wù)業(yè)。建議新城建設(shè)更好地滿足相關(guān)產(chǎn)業(yè)及配套生活服務(wù)業(yè)中普通勞動者的住房需求，加強學校等公共服務(wù)供給。同時，鼓勵國外高水平理工類大學來華合作辦學，允許設(shè)立獨資的外資醫(yī)院。在新城建設(shè)中，可新建幾所國際化的大學（包括高級技術(shù)培訓院校）和外資醫(yī)院。此外，可打造新城的中央商務(wù)區(qū)和居住區(qū)，提升新城（特別是新城中心）的人口和街道密度。

來源：解放日報 2024年11月12日