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一段時間以來，我們對于土地財政、土地融資有一種一棍子打死的情緒，我認(rèn)為需要客觀地看。

近段時間以來，多地公布了新一輪樓市優(yōu)化政策，其中值得關(guān)注的是，包括一線城市在內(nèi)的多個城市，紛紛降低了非戶籍人口的購房門檻。例如，樓市限購政策最嚴(yán)格的城市之一上海，在5月27日出臺的一攬子的樓市紓困政策中，充分釋放非戶籍人群、人才群體購房的需求。政策規(guī)定，非戶籍居民購房社保連續(xù)繳納年限從5年降至3年，非戶籍單身人士購房區(qū)域擴(kuò)大至外環(huán)內(nèi)二手住房等。更早時，南京重啟“購房落戶”政策，只要在南京市擁有合法穩(wěn)定住所且實際居住的非南京戶籍人員，可以直接辦理落戶。

流動的人口，分化的樓市

有觀點認(rèn)為，本輪以放寬非本地戶籍人口購房限制為重點的樓市調(diào)控，是各地“搶人”升級的一種表現(xiàn)。但從本質(zhì)上說，與其說是“搶人”，毋寧說是樓市政策在順應(yīng)客觀規(guī)律。因為，從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律來看，全世界范圍之內(nèi)，即便是發(fā)達(dá)國家，到現(xiàn)在也仍然存在人口向大城市集中的趨勢。人口向大城市的集聚是普遍規(guī)律，就一定會帶來對大城市住房的相應(yīng)需求。

實際上，對于非戶籍人口買房限制有所松動，這一方面是順應(yīng)了非戶籍人口的實際需要，但另一方面，我們也并沒有取消所有的購房限制，即使是戶籍人口，在一些大城市，尤其是中心城區(qū)，對于家庭的買房套數(shù)仍然有限制，這可以防止家庭與家庭之間，因為收入差距而產(chǎn)生財產(chǎn)差距。對外來人口購房的限制減少，有利于滿足相關(guān)人群的購房居住需求。

那么，大城市降低購房門檻，會不會導(dǎo)致大城市對中小城市的“虹吸”，造成房地產(chǎn)市場的兩極分化呢？應(yīng)該說，大城市放開非戶籍人口的購房限制，不是造成樓市分化的原因，而是在人口向大城市集中這一客觀規(guī)律的驅(qū)動下，樓市必然會分化。

一個需要理解的問題是，為什么人口會向大城市集中？這主要是因為，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，人口的集聚會帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，很多產(chǎn)業(yè)，尤其是服務(wù)業(yè)，十分依賴于人口規(guī)模、人口流量和人口密度來進(jìn)行發(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的水平越來越高，服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和就業(yè)中所占的比重也越來越高，一方面，服務(wù)業(yè)的發(fā)展能夠滿足人民日益增長的對美好生活的向往，同時，服務(wù)業(yè)也成為創(chuàng)造就業(yè)、提升收入的重要的產(chǎn)業(yè)。而由于服務(wù)業(yè)的特性，需要供給和需求面對面，生產(chǎn)和消費同時完成，因此，就特別依賴于人口規(guī)模、人口流量，以及人口密度。

一些產(chǎn)業(yè)在大城市借助于人口的規(guī)模、密度和流量，能夠發(fā)展得更好。特別是隨著人民生活水平的提高而產(chǎn)生的一些新需求，比如文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、演藝、會展等等，也包括我們?nèi)粘Ｊ褂玫囊恍┥罘?wù)業(yè)，如外賣、家政等，都更容易在人口規(guī)模大的地方發(fā)展。

因此，在人口不斷向大城市集中的趨勢下，對買房限制的逐漸取消或放松，有利于一些穩(wěn)定在大城市就業(yè)和居住的人，可以按照自己的意愿和能力，決定是否買房。要是收入暫時不夠高，可以通過租房在大城市生活和工作。

不能簡單地認(rèn)為，降低大城市的購房門檻，會導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的分化。即便是在原先對非戶籍人口購房進(jìn)行限制的情況下，也已經(jīng)由于人口流動在大城市和中小城市之間分化為人口流入地和人口流出地，出現(xiàn)了房地產(chǎn)市場的分化。經(jīng)濟(jì)政策不能回避趨勢，更不能通過限制人口流動，來維持一些缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會的地區(qū)的住房需求。

從供給側(cè)發(fā)力緩解大城市住房問題

房地產(chǎn)市場的分化，除了因為需求側(cè)的人口流動，導(dǎo)致在大城市和中小城市之間出現(xiàn)分化之外，還有供給側(cè)的因素。曾經(jīng)有一段時間，有的地方的土地供應(yīng)，還有企業(yè)側(cè)的拿地和造房子方面，都沒有認(rèn)識到人口集中是一個規(guī)律或者趨勢，因此，在一些事后看起來人口大量流出的地方，建造了大量的新城和住房。這就導(dǎo)致住房的供應(yīng)，與后工業(yè)化階段服務(wù)業(yè)發(fā)展所需要的人口密度、人口流量的趨勢不匹配。

房地產(chǎn)市場的分化，是在供給和需求兩個力量的作用之下出現(xiàn)的?，F(xiàn)在要做的，除了在需求側(cè)通過政策的松動，來適應(yīng)人口增長地區(qū)的實際住房需求，也要在供給側(cè)，在人口流入的地方，多建房子，緩解房價的上漲趨勢。而在人口流出的地方，則要減量供應(yīng)住房，避免住房出現(xiàn)大量的閑置，浪費資源。

長期以來，我的研究一直在呼吁供給側(cè)的改變，最近這些年，國家也已經(jīng)重視到這個問題。今年2月召開的中央全面深化改革委員會第四次會議提出，“要增強(qiáng)土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力”，這是一個重要的信號。

以往，我們對于人口流入的地區(qū)，始終存在一些對于現(xiàn)代化發(fā)展和城市發(fā)展的誤解。比如，認(rèn)為人口流入會帶來城市嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，會突破城市的承載力，然后會產(chǎn)生擁堵、污染、高房價問題。但是，從全球范圍內(nèi)來看，只要在技術(shù)變革、管理改進(jìn)等方面持續(xù)努力，在城市規(guī)劃方面能夠順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和空間格局的變化，那么，城市的擁堵、污染、高房價問題，都可以得到有效的緩解。其中的關(guān)鍵，是供給如何適應(yīng)需求的變化。

由于以往對規(guī)律理解不到位，我們在人口大量流入大城市的同時，在供給側(cè)卻出現(xiàn)了對大城市建設(shè)用地的嚴(yán)格控制，結(jié)果就是大城市的建設(shè)用地供給跟不上需求，導(dǎo)致了地價高、房價高的現(xiàn)象。而為了推動制造業(yè)的發(fā)展，地方政府在建設(shè)用地里，又把大量的土地用在了工業(yè)用地上，導(dǎo)致居住用地的供給進(jìn)一步被壓縮，而其中，對于廉租房和公租房的供給，相對來說更加不足，這就進(jìn)一步加劇了住房的短缺。

因此，接下來在土地的投入、建設(shè)用地的配置方面，要順應(yīng)一些優(yōu)勢地區(qū)——主要是指沿海和沿江地區(qū)的一些港口和一些大城市——的用地需求，盡最大可能在不影響生態(tài)宜居的情況下，去增加城市建設(shè)用地的供應(yīng)總量，并優(yōu)化城市建設(shè)用地的配置。在總量供應(yīng)中，能使得條件好的優(yōu)勢地區(qū)，容納更多的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，來為經(jīng)濟(jì)增長做貢獻(xiàn)。在土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程中，可以釋放更多的居住用地，建造更多的房子，緩解住房的短缺。這樣一來，就可以讓土地供給側(cè)的政策，更加適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。

土地財政何解？

隨之而來的問題是，隨著房地產(chǎn)市場的趨勢性變化，在土地和相關(guān)的財政問題上，人口流入地和人口流出地，就需要制定差異化的政策。

在人口流入的地區(qū)，相應(yīng)地會增加對于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施，以及住房的需求。其中，對于一些在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住的中低收入者，在大城市的房價較貴的情況下，就需要通過政府的財政投入，來為其提供公租房、廉租房或者住房相關(guān)的補(bǔ)貼（如住房券），而這需要政府有大量的財政投入。

此時，土地財政和土地出讓收入仍然可以發(fā)揮積極作用。換句話說，如果高收入者對住房有購買力，那么由這種住房需求派生出來的高房價、高地價，完全可以通過土地出讓收入和房地產(chǎn)交易的稅收，來作為地方財政收入的來源。只要這種財政收入可以通過轉(zhuǎn)移支付，有效地轉(zhuǎn)化為中低收入者提供公租房、廉租房和住房券，那么，土地出讓和土地財政就可以發(fā)揮積極的作用，縮小不同收入群體住房消費的差距。

但是在人口流出的地區(qū)，就不能、也做不到再像以前那樣，去依賴土地出讓來獲得財政收入。未來，在人口大量流出的地方，需要來自于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，作為財政支出來源，以維持本地居民公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，這是長期趨勢。

一段時間以來，我們對于土地財政、土地融資有一種一棍子打死的情緒，我認(rèn)為需要客觀地看。如果利用得好，利用對地方，那么土地財政就可以發(fā)揮好的作用。未來的土地財政、土地融資，需要更多地在人口流入地發(fā)揮跨期的資源配置和類金融作用，而在人口流出地，就不能再依靠這種傳統(tǒng)的融資方式。

從產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的角度來講，在人口不斷流入的地區(qū)，要在以下三個方面發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增長極作用：第一是制造業(yè)，要發(fā)揮人口流入地區(qū)的集聚功能，在全產(chǎn)業(yè)鏈上，協(xié)同大中小城市發(fā)展，發(fā)揮穩(wěn)鏈固鏈的作用，以增加中國制造業(yè)的競爭力，通過資源的集約利用，來提高制造業(yè)的投入產(chǎn)出效率。

第二是發(fā)揮人才集聚的優(yōu)勢和科創(chuàng)能力，通過研發(fā)、設(shè)計、金融、貿(mào)易、咨詢等等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為制造業(yè)賦能，形成制造業(yè)和服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展的態(tài)勢，持續(xù)提高中國制造業(yè)的國際競爭力。這其中，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)將會發(fā)揮越來越重要的作用，對整個制造業(yè)提升競爭力，以及穩(wěn)鏈固鏈都有積極作用。

第三是消費服務(wù)業(yè)。前面講到，人民煥發(fā)出來的對美好生活向往的需求，會越來越集中在服務(wù)業(yè)上。那么，在人口流入地，就需要借助于人口規(guī)模和人口流量，來推動服務(wù)業(yè)的發(fā)展，加快生活服務(wù)業(yè)的分工，提升生活服務(wù)業(yè)的品質(zhì)和多樣性。同時，對于一些特別依賴于人口規(guī)模的文化、體育、會展等方面的產(chǎn)業(yè)，還要大城市發(fā)揮消費中心城市的功能，來服務(wù)于其他中小城市居民的需求。

而在人口流出地，其產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢將越來越體現(xiàn)在資源依賴型的農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源方面。這些產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)部，主要服務(wù)于以中心城市為核心的人口聚集區(qū)的居民的外溢需求，如農(nóng)產(chǎn)品、旅游休閑等等。有一些相對邊遠(yuǎn)的地區(qū)，需要服務(wù)于全國性的農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)，甚至國防安全方面的一些需求。這些產(chǎn)業(yè)在人口適度流出的過程中，恰恰有利于提升這些地方的勞動生產(chǎn)率和人均資源的占有量和使用量，有助于提高當(dāng)?shù)鼐用竦娜司杖?。同時，有利于實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營和管理技術(shù)的現(xiàn)代化，提升這些產(chǎn)業(yè)的競爭力。

上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院樓帥舟亦對此文有貢獻(xiàn)