專家觀點(diǎn) | 樊博：面向多災(zāi)種聯(lián)動(dòng)的跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)研究
?智能總結(jié)2021年7月26日，中國(guó)應(yīng)急管理50人論壇·第八屆青年論壇在蘭州大學(xué)召開。在專家主旨報(bào)告階段，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師樊博在線上給大家?guī)?lái)了題為“面向多災(zāi)種聯(lián)動(dòng)的跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)...
2021年7月26日，中國(guó)應(yīng)急管理50人論壇·第八屆青年論壇在蘭州大學(xué)召開。在專家主旨報(bào)告階段，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師樊博在線上給大家?guī)?lái)了題為“面向多災(zāi)種聯(lián)動(dòng)的跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)研究”的精彩分享，他從跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)研究的重要性、應(yīng)急協(xié)同的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法、應(yīng)急預(yù)案協(xié)同網(wǎng)絡(luò)分析以及跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)與大部制改革等方面為大家全面剖析了面向多災(zāi)種聯(lián)動(dòng)的跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的問(wèn)題。
跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)研究的重要性
首先，應(yīng)急管理體系對(duì)于跨部門協(xié)同的要求。樊教授認(rèn)為突發(fā)公共事件具有突然性和高危害性，單憑一個(gè)主管部門難以應(yīng)對(duì)。而現(xiàn)有應(yīng)急管理體系下各部門存在條塊分割、權(quán)責(zé)不清等一系列問(wèn)題。其次，多災(zāi)種環(huán)境對(duì)于跨部門協(xié)同的要求。不同突發(fā)公共事件的相互作用使得應(yīng)急處置工作變得更為復(fù)雜。牽涉其中的政府部門更多，部門間的協(xié)同關(guān)系和應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也更復(fù)雜。最后，應(yīng)急管理大部制改革的預(yù)期效果。應(yīng)急管理的大部制改革，最終是對(duì)應(yīng)急部門職能和關(guān)系的梳理和調(diào)整。現(xiàn)有研究也聚焦了一些網(wǎng)絡(luò)研究成果，如對(duì)于政府內(nèi)部組織協(xié)同問(wèn)題的關(guān)注、對(duì)于應(yīng)急部門網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建和相關(guān)的實(shí)證研究、多災(zāi)種環(huán)境下的災(zāi)害評(píng)估和防災(zāi)抗災(zāi)等。但現(xiàn)有研究缺乏對(duì)于應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的探討，在應(yīng)急管理領(lǐng)域缺少跨部門合作對(duì)應(yīng)急管理工作效果提升的研究，同時(shí)認(rèn)為當(dāng)前對(duì)于應(yīng)急管理體系的反思仍集中在單一災(zāi)害的背景之下。城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系存在困境，而應(yīng)急部門協(xié)同是解決應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)性的關(guān)鍵。應(yīng)急協(xié)同的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法
本研究中的主要方法包括：（1）文獻(xiàn)分析法。整理相關(guān)概念，確定研究方向；（2）社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析。通過(guò)對(duì)應(yīng)急預(yù)案的文本分析構(gòu)建跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、分析單一災(zāi)害和多災(zāi)種環(huán)境下應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)的變化；（3）聚類分析。根據(jù)跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中部門協(xié)同的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)進(jìn)行K-means聚類以對(duì)部門協(xié)同關(guān)系進(jìn)行分類，并分析了不同的協(xié)同類型在應(yīng)急管理中的效果。
應(yīng)急協(xié)同的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法主要通過(guò)節(jié)點(diǎn)收縮的資源中心度及邊收縮的部門協(xié)同度兩方面分析。（1）基于節(jié)點(diǎn)收縮的資源中心度。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析中常用的指標(biāo)存在局限，而節(jié)點(diǎn)收縮兼顧了點(diǎn)度和位置的影響?；诰W(wǎng)絡(luò)效率的測(cè)量，常用Delta法和刪點(diǎn)法考量節(jié)點(diǎn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)效率的影響能力。理想狀態(tài)下部門協(xié)同不存在效率損失。單核心（星狀）的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)效率最優(yōu)，主要是它能夠反映一種拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)特征并對(duì)于認(rèn)識(shí)和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)具有重要意義。（2）基于邊收縮的部門協(xié)同度。節(jié)點(diǎn)的資源中心度是每條邊效益的加總。兩部門協(xié)同帶來(lái)的影響是可以由節(jié)點(diǎn)收縮法進(jìn)行拆解。應(yīng)急預(yù)案協(xié)同網(wǎng)絡(luò)分析
本研究收集了F區(qū)專項(xiàng)預(yù)案73份，鎮(zhèn)級(jí)專項(xiàng)預(yù)案37份，這些預(yù)案涉及防汛防臺(tái)、重特大火災(zāi)、重大植物疫情、污染和生態(tài)破壞等。利用這些預(yù)案進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析。
從單項(xiàng)預(yù)案中的應(yīng)急部門協(xié)同關(guān)系來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，存在明顯的中心——民防辦，民防辦在網(wǎng)絡(luò)中的影響力最大，但兩部門協(xié)同度的大小并不一定與資源中心度直接相關(guān)。從多災(zāi)種情況下的應(yīng)急部門協(xié)同關(guān)系來(lái)看，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)變得復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)和節(jié)點(diǎn)特征也隨之改變。在F區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)圖中共有53個(gè)節(jié)點(diǎn)，377條邊，可以看出部門協(xié)調(diào)關(guān)系主要是“屬地管理”—橫向網(wǎng)絡(luò)。最后進(jìn)一步對(duì)應(yīng)急協(xié)同關(guān)系進(jìn)行聚類分析，以平均點(diǎn)度中心度和部門協(xié)同度為變量進(jìn)行聚類分析，繪制出聚類圖。通過(guò)聚類分析并對(duì)F區(qū)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行歸類，將其劃分為了四個(gè)象限。這四象限分別是資源冗余型、資源互補(bǔ)型、資源孤島型和資源依附型。以化工廠爆炸為例，模擬了多災(zāi)種情景下的應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)?；S爆炸會(huì)引發(fā)多災(zāi)種的連鎖反應(yīng)，進(jìn)而涉及多個(gè)部門的協(xié)同。通過(guò)鏈路的調(diào)整發(fā)現(xiàn)，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)會(huì)更加優(yōu)化。如增加電力公司鏈路以后，電力資源中心度會(huì)提高。目前，現(xiàn)有多災(zāi)種應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)缺少鏈路調(diào)整的思路設(shè)想。因此可以用鏈路調(diào)整的思路調(diào)整或者彌補(bǔ)應(yīng)急協(xié)同的能動(dòng)性。跨部門應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)與大部制改革
由于組建前應(yīng)急管理體系下部門關(guān)系的痛點(diǎn)主要有：條塊分割、分而治之、指揮不動(dòng)、權(quán)責(zé)不明、溝通不暢等方面。因此，組建應(yīng)急管理部具有一定的合理性。如實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資源共享、結(jié)構(gòu)優(yōu)化；簡(jiǎn)化了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了應(yīng)急核心部門的工作聯(lián)系；內(nèi)化應(yīng)急核心部門間的權(quán)力配置和利益分配問(wèn)題等。
那么，應(yīng)急管理大部制改革也有其難點(diǎn)。首先，在組建應(yīng)急管理部的邊界方面主要存在部門邊界、業(yè)務(wù)邊界以及規(guī)模邊界。其中，部門邊界以資源冗余型協(xié)同為主，資源互補(bǔ)和資源依附少。業(yè)務(wù)邊界需要理順原單位同應(yīng)急管理部的關(guān)系，原單位支持使得網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在規(guī)模邊界中大部制是體積龐大的“圓點(diǎn)”，直徑超過(guò)節(jié)點(diǎn)與節(jié)點(diǎn)之間的距離，組織內(nèi)溝通效率低于組織間效率。同時(shí)，實(shí)施大部制體制也存在一定的困難。主要表現(xiàn)在：（1）組織內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整。組織關(guān)系調(diào)整會(huì)帶來(lái)一定的內(nèi)部阻力，并且部門不斷擴(kuò)張降低行政效率；（2）大部制改革同地方政府的關(guān)系協(xié)調(diào)。例如大部制改革在地方政府層面是否具有可重復(fù)性、在地方政府未改制前如何處理上級(jí)大部同下級(jí)部門的關(guān)系等。總結(jié)
（1）研究結(jié)論
本研究以政策文獻(xiàn)量化分析方法對(duì)府際合作關(guān)系進(jìn)行研究。同時(shí)，在傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法的基礎(chǔ)上結(jié)合隨機(jī)網(wǎng)絡(luò)和復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的思想，提出了網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)資源中心度和部門協(xié)同度的測(cè)量指標(biāo)。另外，基于部門協(xié)同度的測(cè)量及其反映的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，對(duì)部門協(xié)同關(guān)系進(jìn)行了分類。最后，對(duì)應(yīng)急管理大部制改革和組建應(yīng)急管理部的合理性及可能存在的問(wèn)題進(jìn)行了討論。
（2）不足與展望本研究根據(jù)網(wǎng)絡(luò)分析方法將各應(yīng)急管理部門抽象成了等效的節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建出的應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)基于現(xiàn)存的制度安排，無(wú)法反應(yīng)部門間的非制度安排。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)事件中往往會(huì)發(fā)生無(wú)法預(yù)料的情況使應(yīng)急處置變得更加復(fù)雜，現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案往往與應(yīng)急預(yù)案存在很大的不同。另外，不同層級(jí)、不同地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案體系可能存在不同，其反映的應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也有所不同。
盡管網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)是對(duì)政府部門的高度抽象，但是可以用節(jié)點(diǎn)間連線的權(quán)重對(duì)部門的關(guān)聯(lián)程度進(jìn)行反映。在已有的文獻(xiàn)中，很多研究是根據(jù)確實(shí)發(fā)生的事件，針對(duì)現(xiàn)實(shí)展開的應(yīng)急處置工作繪制網(wǎng)絡(luò)圖，將現(xiàn)實(shí)網(wǎng)絡(luò)同預(yù)案、政策、法規(guī)等設(shè)計(jì)的理想網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行比較。同時(shí)，盡管本文以F區(qū)應(yīng)急預(yù)案對(duì)對(duì)象進(jìn)行分析，但是采用的研究方法同樣適用于國(guó)家層面的應(yīng)急體系評(píng)估中。
教授簡(jiǎn)介
樊博，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長(zhǎng)。上海交大應(yīng)急管理學(xué)院執(zhí)行院長(zhǎng)，中國(guó)應(yīng)急管理學(xué)會(huì)理事。研究方向：數(shù)字治理、應(yīng)急管理。
中國(guó)應(yīng)急管理50人論壇·第八屆青年論壇成功舉辦
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