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社保制度改革如何更加公平可持續(xù)

文/胡繼曄

本文發(fā)表于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》

根據(jù)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，從2019年1月1日起，各項(xiàng)社保費(fèi)將交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。這是黨的十八屆三中全會(huì)提出我國(guó)社保改革的總體目標(biāo)“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的延續(xù)。社保制度改革一直在路上，未來(lái)如何促進(jìn)更加公平可持續(xù)？

繳費(fèi)基數(shù)公平：不能讓誠(chéng)實(shí)繳費(fèi)的企業(yè)吃虧

在我國(guó)“公平可持續(xù)”社保改革總目標(biāo)中，2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的“并軌”是朝著公平目標(biāo)邁出的實(shí)質(zhì)性一步，但在不同企業(yè)之間繳費(fèi)不公平的問(wèn)題開(kāi)始凸顯。

根據(jù)最近的《中國(guó)企業(yè)社保白皮書(shū)》，從社保合規(guī)三要素模型來(lái)看，企業(yè)參保在及時(shí)性、險(xiǎn)種覆蓋面上遵守程度較好，但基數(shù)合規(guī)性仍面臨較大壓力，社保繳費(fèi)基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)僅占27%，有31.7%的企業(yè)統(tǒng)一按最低基數(shù)下限參保，其余41.3%的企業(yè)是處于繳費(fèi)合規(guī)性的“灰色地帶”。由于社保繳費(fèi)基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)并沒(méi)有過(guò)多好處，長(zhǎng)此以往，企業(yè)可能會(huì)傾向于逆向選擇：選擇灰色地帶繳費(fèi)，或者最低基數(shù)繳費(fèi)。

這種不公平局面的解決途徑應(yīng)當(dāng)是降低繳費(fèi)的法定費(fèi)率，增強(qiáng)繳費(fèi)的剛性，讓所有的企業(yè)都用同一基數(shù)繳費(fèi)。由于稅務(wù)部門(mén)的征收剛性大于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，相信企業(yè)之間社保繳費(fèi)的不公平現(xiàn)象也將大大緩解，過(guò)去就合規(guī)繳費(fèi)的企業(yè)負(fù)擔(dān)會(huì)大大減輕，不合規(guī)企業(yè)會(huì)適度增加，總體不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)而更公平。

增強(qiáng)可持續(xù)性：鼓勵(lì)整個(gè)職業(yè)生涯繳費(fèi)

可持續(xù)性一直都是各國(guó)養(yǎng)老金制度的最重要因素之一。2016年，全球最大的保險(xiǎn)公司之一安聯(lián)保險(xiǎn)對(duì)全球前54大經(jīng)濟(jì)體的養(yǎng)老金體系可持續(xù)狀況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，并于公布了“養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)”，我國(guó)該指數(shù)排名第53，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度關(guān)注。我國(guó)現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不可持續(xù)性除了未能足額繳費(fèi)之外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的最低年限僅為15年也是不可持續(xù)的重要因素之一。國(guó)務(wù)院2014年8號(hào)文件規(guī)定對(duì)長(zhǎng)期繳費(fèi)的，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但收效不大。實(shí)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)現(xiàn)行最低繳費(fèi)年限為30年；法國(guó)從今年起退休者享受全額養(yǎng)老金的工齡為41.5年，德國(guó)規(guī)定是35年。和這些國(guó)家相比，我國(guó)最低繳費(fèi)15年的確有提高的空間。實(shí)際上我國(guó)很多企業(yè)都是整個(gè)職業(yè)生涯繳費(fèi)的，也在30年以上，只繳費(fèi)15年就領(lǐng)和繳了30年一樣的養(yǎng)老金對(duì)繳費(fèi)年限長(zhǎng)的人不公平。

我國(guó)第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)不足的同時(shí)，第二支柱發(fā)展也嚴(yán)重滯后，第三支柱剛剛試點(diǎn)，還沒(méi)有全國(guó)推開(kāi)。我國(guó)從1991年在上海試行企業(yè)職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，真正規(guī)范發(fā)展是2004年的《企業(yè)年金辦法》頒布之后。根據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，全國(guó)建立企業(yè)年金的企業(yè)僅80429家，覆蓋職工2331萬(wàn)人，僅為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保40293萬(wàn)人的5.8%。

可以看出，在可持續(xù)性方面，我國(guó)第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)存在最低年限短、不能足額繳費(fèi)的情況，需要從制度上鼓勵(lì)整個(gè)職業(yè)生涯繳費(fèi)，增加最低年限。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的第二支柱職業(yè)年金已經(jīng)強(qiáng)制性建立，擴(kuò)大企業(yè)年金的覆蓋面需要更多鼓勵(lì)性政策措施。巧婦難為無(wú)米之炊，唯有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)更加健全、職業(yè)/企業(yè)年金覆蓋面更廣，才能真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)保障制度的可持續(xù)。

社會(huì)保障制度進(jìn)一步改革的空間

2016年5月中共中央政治局首次就我國(guó)人口老齡化的形勢(shì)和對(duì)策集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記指出：應(yīng)對(duì)老齡化事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉，要著力增強(qiáng)全社會(huì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的思想觀(guān)念，要借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，向加強(qiáng)人們?nèi)芷陴B(yǎng)老準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變。這些思想為未來(lái)社保制度改革指明了方向。

由于共濟(jì)性的社會(huì)統(tǒng)籌主要解決公平的問(wèn)題，而個(gè)人賬戶(hù)主要體現(xiàn)效率的原則，二者目標(biāo)不同，因此世界各國(guó)的社會(huì)保障制度中這二者都是分開(kāi)的，唯有我國(guó)上世紀(jì)90年代社保制度建立時(shí)將二者結(jié)合，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)制度設(shè)計(jì)者希望利用兩種制度優(yōu)勢(shì)的良好愿望。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)20年的實(shí)踐，個(gè)人賬戶(hù)的空賬問(wèn)題無(wú)法解決，成為困擾我國(guó)社會(huì)保障制度的難題。而當(dāng)前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，要減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，必須大幅度降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的費(fèi)率。要真正實(shí)現(xiàn)“公平可持續(xù)”，應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行進(jìn)一步的改革。

有必要對(duì)現(xiàn)行的“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)”相結(jié)合的制度分離，降低社會(huì)統(tǒng)籌部分費(fèi)率。在連續(xù)幾年的調(diào)查中，“成本過(guò)高”長(zhǎng)期穩(wěn)居企業(yè)社保難題之首，企業(yè)呼吁在加強(qiáng)合規(guī)監(jiān)管的同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)社保政策上的減費(fèi)降負(fù)。受訪(fǎng)企業(yè)大多希望繼續(xù)降低費(fèi)率。近期國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也提出抓緊研究適當(dāng)降低社保費(fèi)率，確保總體上不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，以激發(fā)市場(chǎng)活力。未來(lái)如果能夠減少5%~6%的比例，使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分從20%降低到14%~15%，將為企業(yè)大幅度減負(fù)。統(tǒng)賬分離后的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金部分類(lèi)似稅收了，不足部分財(cái)政補(bǔ)貼，二次分配的結(jié)果更利于社保的公平。

大力發(fā)展準(zhǔn)強(qiáng)制性的養(yǎng)老金第二支柱職業(yè)年金。我國(guó)的養(yǎng)老金可持續(xù)指數(shù)PSI排名靠后的最重要原因之一就是第二、第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金覆蓋面太小。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬分離后，原先8%的個(gè)人賬戶(hù)可以直接轉(zhuǎn)換為強(qiáng)制性的企業(yè)年金，與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金統(tǒng)一命名為職業(yè)年金，設(shè)定下限為原先基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)率的8%，第一、第二支柱合計(jì)不超過(guò)原先基本養(yǎng)老保險(xiǎn)28%的費(fèi)率。

通過(guò)稅收優(yōu)惠建立中國(guó)的第三支柱養(yǎng)老金。目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過(guò)于倚重基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱年金發(fā)展不足。2018年4月，財(cái)政部等五部委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，標(biāo)志著我國(guó)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金正式啟動(dòng)。除商業(yè)壽險(xiǎn)外，我國(guó)還可以借鑒美國(guó)的個(gè)人退休賬戶(hù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，嘗試開(kāi)展創(chuàng)新型個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄產(chǎn)品，如證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的養(yǎng)老目標(biāo)基金，推動(dòng)我國(guó)“儲(chǔ)蓄養(yǎng)老”向“投資養(yǎng)老”轉(zhuǎn)化，以滿(mǎn)足養(yǎng)老金投資的獨(dú)特性和個(gè)人養(yǎng)老保障需求的多樣化。

養(yǎng)老問(wèn)題事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，改革必須堅(jiān)定而又慎重。第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分與個(gè)人賬戶(hù)分離以實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌、增強(qiáng)制度剛性、促進(jìn)制度更加公平，第二支柱將原先基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)劃入并統(tǒng)合為職業(yè)年金，第三支柱稅優(yōu)養(yǎng)老金與準(zhǔn)強(qiáng)制性的第二支柱一起進(jìn)一步增強(qiáng)可持續(xù)性。果如是，則“公平可持續(xù)”的社會(huì)保障制度改革總目標(biāo)將具備制度性基礎(chǔ)。

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