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文丨樊勝根1，龍文進1，馮曉龍1，司偉1，盛譽2

1 中國農(nóng)業(yè)大學全球食物經(jīng)濟與政策研究院；

2 北京大學現(xiàn)代農(nóng)學院

原文載丨《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2022年第3期

摘要：

食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型已成為國際共識，聯(lián)合國食物系統(tǒng)峰會的中國方案能夠在全球食物系統(tǒng)治理上發(fā)出更多的中國聲音，推動中國和全球食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。改革開放以來，中國漸進式地選擇適應不同發(fā)展階段的制度和政策，高度重視糧食安全、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)業(yè)科研推廣，大力實施減貧和國民營養(yǎng)計劃，積極保護自然資源環(huán)境和應對氣候變化，努力推動減少食物損失與浪費，大力發(fā)展農(nóng)村電子商務，增強食物系統(tǒng)抗風險能力。這些措施使得中國在推進食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型取得了巨大成就，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增速放緩且小農(nóng)依舊占據(jù)主導地位、多重形式的營養(yǎng)不良問題并存、水土氣資源約束趨緊和災害頻發(fā)、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、進口依賴持續(xù)和國際市場波動、部門間缺乏有效協(xié)作等。為推動中國食物系統(tǒng)向高產(chǎn)高效、營養(yǎng)健康、環(huán)境可持續(xù)、更具韌性、更具包容性的目標轉(zhuǎn)型，應構建跨部門的綜合管理決策機制，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度，構建現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體系，改革農(nóng)業(yè)支持和科研政策，建立營養(yǎng)導向型和可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，促進居民膳食結構轉(zhuǎn)型。同時應加快鄉(xiāng)村振興，加強公共服務和社會保障，積極參與國際合作和國際食物系統(tǒng)治理。

關鍵詞：

聯(lián)合國食物系統(tǒng)峰會；食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型；可持續(xù)發(fā)展；食物與營養(yǎng)安全

一、食物系統(tǒng)迫切需要轉(zhuǎn)型

近年來，食物系統(tǒng)(Food Systems)的概念在學者和政策制定者中越來越受到重視(Béné等，2019;Fan等，2021b)。食物系統(tǒng)涵蓋農(nóng)業(yè)(包括畜牧業(yè))、林業(yè)、漁業(yè)和食品工業(yè)的食物生產(chǎn)、收獲、加工、分配、消費和處置環(huán)節(jié)所有的參與者、與參與者們相互關聯(lián)的增值活動，以及這些所嵌入的更廣泛的經(jīng)濟、社會和自然環(huán)境(HLPE,2017;FAO,2018;Von Braun等，2021b)。一方面，食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型對于實現(xiàn)糧食安全、改善營養(yǎng)、確保所有人都能獲取健康膳食至關重要(FAO等，2020)。特別是新冠肺炎疫情背景下，2020年全球饑餓人數(shù)和占比都在上升，30億成年人和兒童由于經(jīng)濟負擔過重無法獲取健康膳食(FAO等，2021),食物系統(tǒng)面臨包括氣候變化、自然資源退化、生物多樣性減少、疫病頻發(fā)等各種風險的“完美”疊加(Fan等，2021a),國際食物市場失靈問題更加凸顯(陳志鋼等，2021)。另一方面，食物系統(tǒng)是氣候變化、淡水資源枯竭、氮磷污染的主要驅(qū)動源，如不采取措施，食物系統(tǒng)對環(huán)境的影響會超過安全界線(Springmann等，2018)。

從國際上看，食物系統(tǒng)的概念被廣泛接受，食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型已成共識。特別地，2019年EAT-柳葉刀委員會發(fā)布《食物、星球與健康》報告,同年糧食和土地利用聯(lián)盟發(fā)布《更好的增長：糧食和土地利用的十大關鍵轉(zhuǎn)型》報告,2020年全球農(nóng)業(yè)及糧食體系促進營養(yǎng)專家組發(fā)布《未來糧食體系：人民、地球與繁榮》報告。這三份報告都強調(diào)了食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的必要性和推進食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的關鍵策略。三大報告的發(fā)布在國際上引起了強烈反響，許多國際農(nóng)業(yè)組織也都把食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型作為機構的重點工作。例如國際食物政策研究所(IFPRI)2020年、2021年連續(xù)兩年的年度報告都以食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型為主題(IFPRI,2020,2021)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)在《2022—31年戰(zhàn)略框架》中提出“著力推動轉(zhuǎn)型，建設更高效、更包容、更有韌性且更可持續(xù)的農(nóng)業(yè)糧食體系，實現(xiàn)更好生產(chǎn)、更好營養(yǎng)、更好環(huán)境、更好生活，不讓任何人掉隊”的戰(zhàn)略，并認為食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型要從策略轉(zhuǎn)向行動(FAO,2021a)。

目前中國學界對食物系統(tǒng)也越來越重視，特別是在新冠疫情沖擊下，食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型顯得越來越重要。中國農(nóng)業(yè)科學院《中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告2019》基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈角度，重新估算了中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對國民經(jīng)濟的真實貢獻，報告發(fā)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)—食物系統(tǒng)”增加值占GDP的比重達23.3%,這比單獨的農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重要高出15.4個百分點；“農(nóng)業(yè)—食物系統(tǒng)”的就業(yè)比重達36.07%,比單獨的農(nóng)業(yè)就業(yè)比例高出9.17個百分點(中國農(nóng)業(yè)科學院，2019)。越來越多的學者提出營養(yǎng)導向型食物安全戰(zhàn)略(陳志鋼等，2019;Fan等，2020)、營養(yǎng)導向型的農(nóng)業(yè)(盧士軍等，2019;孫君茂等，2019)、農(nóng)業(yè)食物營養(yǎng)轉(zhuǎn)型發(fā)展(陳萌山，2019),以及從強調(diào)“糧食安全”概念要全面向“食物安全”轉(zhuǎn)變(黃季焜等，2021)。國家自然科學基金委員會2019年召開了以“新時代國民營養(yǎng)與糧食安全”為主題的雙清論壇(成升魁等，2021),并在2020年和2021年管理科學部重大項目指南中設立了“國民營養(yǎng)與糧食安全若干重大管理問題研究”重大項目,項目的核心即是可持續(xù)食物系統(tǒng)及“營養(yǎng)—食物—環(huán)境”耦合。許多科研機構也成立了專門的研究食物經(jīng)濟與政策的機構，包括2020年中國農(nóng)業(yè)大學成立全球食物經(jīng)濟與政策研究院、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所成立食物經(jīng)濟研究室。各科研機構也發(fā)布了一些有份量的報告。例如2021年4月，中國農(nóng)業(yè)大學、浙江大學、南京農(nóng)業(yè)大學、中國農(nóng)業(yè)科學院、國際食物政策研究所五家機構聯(lián)合發(fā)布了中國第一個專門的食物政策報告——《2021中國與全球食物政策報告》,報告的主題為“后疫情時代農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)的重新思考”。

國內(nèi)決策者也逐漸意識到要樹立起“大食物”觀(劉奇，2021)和“食物供給安全”的概念(陳錫文，2021b)。但在政策實踐中，政府對食物系統(tǒng)的認識多從農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈角度來理解。例如，國家統(tǒng)計局在2020年出臺《農(nóng)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類(2020)》,這一統(tǒng)計分類把農(nóng)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)定義為農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)、加工、制造、流通、服務等環(huán)節(jié)形成的全部經(jīng)濟活動。2021年中央“一號文件”在“構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系”一節(jié)中提出：“依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣城，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。加快健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈標準體系……穩(wěn)步推進反映全產(chǎn)業(yè)鏈價值的農(nóng)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計核算”。2021年5月《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于加快農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈培育發(fā)展的指導意見》提到：“農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈是農(nóng)業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、加工、儲運、銷售、品牌、體驗、消費、服務等環(huán)節(jié)和主體緊密關聯(lián)、有效銜接、耦合配套、協(xié)同發(fā)展的有機整體”。雖然從農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈這一“大農(nóng)業(yè)”角度來思考已是很大進步，但還需要把大農(nóng)業(yè)與營養(yǎng)健康、資源環(huán)境等結合起來系統(tǒng)思考。

二、聯(lián)合國食物系統(tǒng)峰會概覽與中方行動

食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型是聯(lián)合國17項可持續(xù)發(fā)展目標中的核心議程，關系到所有可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。2021年9月23日，首次聯(lián)合國食物系統(tǒng)峰會(UN Food Systems Summit, 簡稱“峰會”)在紐約召開*,聚焦可持續(xù)和公平的全球食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，旨在實現(xiàn)四個目標,包括：“(1)制定重大行動和可衡量的進展方案，以推進《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》;(2)提高認識，促進公眾討論如何改革食物系統(tǒng)以有利于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標；(3)制定原則，以指導各國政府和其他利益攸關方利用其糧食系統(tǒng)支持可持續(xù)發(fā)展目標；(4)建立后續(xù)行動和審查制度，以確保峰會的成果繼續(xù)推動新的行動和進展”。聯(lián)合國秘書長古特雷斯在峰會上發(fā)表《行動聲明》,明確五個行動領域，以幫助為實現(xiàn)2030年議程愿景所需的過渡提供信息：(1)養(yǎng)育全體人類；(2)促進以自然為本的解決方案；(3)促進公平生計、體面工作并賦能社區(qū)；(4)建立抵御脆弱性、沖擊和壓力的韌性；(5)加快實施手段。峰會上100多個國家政府做出了承諾，而這只是一個開始，必須要加快采取后續(xù)行動，確保所有的利益相關者都承擔責任。

峰會設立了聯(lián)合國食物系統(tǒng)峰會科學小組(簡稱“科學小組”),科學小組提出五個行動軌道(Action Tracks),即(1)確保所有人都能獲得安全而有營養(yǎng)的食物；(2)轉(zhuǎn)向可持續(xù)消費模式；(3)促進對自然有積極影響的生產(chǎn)；(4)促進公平生計；(5)培養(yǎng)抵抗脆弱性、沖擊和壓力的韌性(Von Braun等，2021a)。這5個行動軌道成為未來全球食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的目標(見表1),它們之間沒有高低、先后之分。為實現(xiàn)上述目標，要加強科學與政策的對接(Singh等，2021),以更好地探索食物系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展路徑(Food Systems Sustainable Development Pathways, FSDPs)(Gaupp等，2021)。

峰會召開之前，在意大利羅馬召開了峰會前會晤，全球多個國家舉辦了國別食物系統(tǒng)對話，中國也舉辦了多場由不同研究機構和政府部門主辦的中國食物系統(tǒng)對話。例如，2020年12月18日中國農(nóng)業(yè)大學全球食物經(jīng)濟與政策研究院等機構聯(lián)合主辦了首屆“中國食物系統(tǒng)對話”,邀請國際組織、學界、政界、商界、民間人士等利益相關者共同探討中國食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型問題；2021年4月26日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主辦、中國農(nóng)業(yè)科學院承辦了聯(lián)合國糧食系統(tǒng)峰會中國國家對話會報告“推動可持續(xù)發(fā)展，保障國家糧食安全”。一方面提高了國內(nèi)研究者、決策者和民眾對食物系統(tǒng)及其轉(zhuǎn)型的關注，另一方面也通過來自不同利益相關方的對話來凝聚食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的共識。

中國代表團在峰會期間發(fā)布了《中國糧食系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展路徑報告》和《聯(lián)合國糧食峰會：中方的立場》,響應聯(lián)合國食物系統(tǒng)峰會。路徑報告重點介紹了我國糧食安全的巨大成就、糧食系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)、以及應對糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的基本考慮。中方立場文件從確保糧食供應安全、全面推進鄉(xiāng)村振興、促進農(nóng)業(yè)綠色和可持續(xù)發(fā)展、重視食品質(zhì)量安全、提升居民營養(yǎng)水平、減少糧食損失和浪費、科技創(chuàng)新引領糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型、促進國際發(fā)展合作八個方面進行了闡述。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健在峰會發(fā)言中提出三點倡議，“一是共同提升糧食生產(chǎn)能力，把糧食和農(nóng)業(yè)擺在優(yōu)先位置，增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，加快科技進步，改善基礎設施，推動綠色轉(zhuǎn)型，可持續(xù)擴大糧食供給；二是共同維護供應鏈暢通，積極推動貿(mào)易自由化和投資便利化，取消不合理的貿(mào)易限制，減少糧食損失和浪費，構建高效、開放、公平的糧食供應體系；三是共同完善全球糧農(nóng)治理，發(fā)揮聯(lián)合國機構作用，深化南北、南南及三方合作，加大對發(fā)展中國家的資金、技術支持，推動建立更高效率、更為合理的全球糧食治理體系”。

國際社會對食物系統(tǒng)及轉(zhuǎn)型的關注，特別是聯(lián)合國食物系統(tǒng)峰會的召開，為中國深入總結食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗提供了契機，也為中國未來食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型提供思路。中國更要在全球制定食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型議程方面發(fā)出聲音，為其他國家的食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型提供中國方案，推動中國和全球食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。

三、改革開放以來中國促進食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的典型經(jīng)驗

改革開放以來，中國食物系統(tǒng)取得了巨大成就。中國僅用世界9%的耕地和6%的淡水養(yǎng)活了世界18%的人口；中國人均糧食占有量持續(xù)超過世界平均水平，到2020年達到474公斤，遠超400公斤的國際糧食安全線。糧食安全保障能力的提高為消除饑餓和營養(yǎng)不良奠定了基礎。過去30年，全球擺脫饑餓的人口中有2/3在中國，中國是第一個實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標二(SDG2,零饑餓)的發(fā)展中國家。同時，1990—2020年中國營養(yǎng)不良率從22.9%下降到2.5%以下，人均卡路里攝入量從1980年2161卡路里/天增加到2018年的3203卡路里/天。隨著經(jīng)濟增長、居民收入水平的提高，居民膳食結構向高能量、高蛋白轉(zhuǎn)變；與1997年相比，居民每天的蔬菜、水果、肉類消費量增長了一倍多(Zhao等，2018);2020年全國、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)分別為30.2%、29.2%、32.7%。

改革開放以來中國在促進食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型方面的典型經(jīng)驗主要概括為幾個方面：

1.漸進式選擇適應不同發(fā)展階段的制度和政策。

1978—1984年實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，開啟了中國食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的歷程。該項制度的改革不僅大幅度地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加了食物供給(McMillan等，1989;Fan, 1991;Lin, 1992;Sheng等，2020),同時也為后續(xù)改革鋪平了道路。例如，1980年開始的市場化改革(Huang等，2004;Huang等，2006)、1990年開始的農(nóng)業(yè)貿(mào)易改革(Anderson等，2004;Huang等，2007)、穩(wěn)定土地產(chǎn)權政策的改革(Gao等，2012),以及勞動力和金融市場的改革均是以聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革的成功為基礎。

2.堅持中國特色糧食安全之路。

中國一直將糧食安全作為農(nóng)業(yè)政策的首要目標，高度強調(diào)糧食生產(chǎn)能力建設。2006年劃定18億畝耕地紅線，將耕地質(zhì)量保護擺在農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的突出位置。2013年中央農(nóng)村工作會議提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，提出“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀。堅持“藏糧于地、藏糧于技”。2014年實行糧食安全省長責任制，明確地方政府在糧食安全保障上的責任；2021年中央“一號文件”進一步提出地方各級黨委和政府要切實扛起糧食安全政治責任，實行糧食安全“黨政同責”;糧食生產(chǎn)目標任務成為各級地方政府考核的重要指標。

3.重視加強對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共基礎設施的投資。

中國從改革開放前就開始對農(nóng)田水利、交通設施進行大量投資(程漱蘭，1999)。亞洲金融危機以來，特別是社會主義新農(nóng)村建設和脫貧攻堅期間，進一步加大了農(nóng)村基礎設施的投資，尤其是在灌溉、防洪、土壤改良、農(nóng)村道路、批發(fā)市場等領域。2004—2018年，農(nóng)林牧漁業(yè)投資規(guī)模擴大近42倍、年均增長30.8%;2018—2022年鄉(xiāng)村振興投資總額在7萬億以上(毛世平等，2021)。這些投資推動了市場化改革、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、非農(nóng)就業(yè)、減貧等的順利實施(樊勝根等，2002;陳錫文等，2018)。中國是少數(shù)幾個在治水、土地整治等方面進行大量公共投資的國家之一(Wang等，2020a),目前中國有一半的耕地是可灌溉的22。全國農(nóng)村公路總里程由1978年的58.6萬公里增加到2020年底的438萬公里，實現(xiàn)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路。農(nóng)村道路的修建對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、非農(nóng)就業(yè)和減貧都起到了非常大的推動作用(Zhang等，2004)。

4.建立全球最大的農(nóng)業(yè)科研和推廣體系。

中國是世界上最早的在水稻上發(fā)展和推廣“綠色革命”的國家之一(Stone, 1988),這主要得益于政府對農(nóng)業(yè)科技進步的推動。中國目前擁有世界上人數(shù)規(guī)模最大的、由公共部門主導的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣體系，這促進了農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的大幅度提高(Fan, 1997;Jin等，2008;Sheng等，2020)。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率超過一半,這主要來自于政府推動的公共研發(fā)投資。2018年農(nóng)業(yè)研發(fā)支出達到258億元人民幣，這使得中國成為世界上農(nóng)業(yè)公共研發(fā)支出最多的國家(Chai等，2019)。在農(nóng)業(yè)技術推廣方面，中國自2007年起陸續(xù)建立了 50 個包括主糧、雜糧、蔬菜、水果、畜禽、水產(chǎn)等在內(nèi)的覆蓋全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)推廣體系，極大的提高了小農(nóng)戶對新技術的應用能力。

5.廣泛推廣扶貧攻堅策略和國民營養(yǎng)計劃。

改革開放以來，中國實施了由政府主導的大規(guī)模、長期的扶貧攻堅戰(zhàn)略，通過開發(fā)式減貧策略與兜底保障的政策體系相結合的方式推進農(nóng)村減貧(Liu等，2019)。中國在2020年底徹底消除了絕對貧困，過去40年累計減少貧困人口7.7億，占同期全球減貧人口的70%。與此同時，扶貧政策的成功也使得中國全面消除了饑餓。此外，中國還實施了許多營養(yǎng)干預計劃和政策來改善國民營養(yǎng)，包括《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要(2014—2020年)》《國民營養(yǎng)計劃(2017—2030年)》,尤其是2016年發(fā)布的《“健康中國”2030規(guī)劃綱要》進一步將國民營養(yǎng)健康納入國家戰(zhàn)略高位推進。

6.積極采取自然資源和環(huán)境保護、應對氣候變化的措施。

中國堅定不移推動農(nóng)業(yè)綠色和可持續(xù)發(fā)展，制定實施《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》,通過政策補貼、化肥農(nóng)藥零增長專項行動等措施，激勵農(nóng)民采用更加環(huán)境可持續(xù)的生產(chǎn)技術，從而減少化肥和化學品的過量施用，提高畜禽廢棄物的回收利用率。通過提倡節(jié)水灌溉技術推廣應用、培育用水協(xié)會組織，提高了水資源的利用效率。2015年，發(fā)布《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》,要求加快美麗鄉(xiāng)村建設。2017年，印發(fā)《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》,對推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展作出全面部署。同年，十九大報告明確提出要“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”,生態(tài)宜居被列入鄉(xiāng)村振興的總要求。持續(xù)推進生態(tài)文明建設，成立昆明生物多樣性基金，支持國內(nèi)和發(fā)展中國家生物多樣性保護事業(yè)。在“雙碳”目標下加強了農(nóng)業(yè)減排技術創(chuàng)新和政策支持力度，積極應對氣候變化。

7.將減少食物損失與浪費納入國家戰(zhàn)略。

中國自2013年開始提倡“光盤行動”,2021年頒布《反食物浪費法》,是第一個制定類似法律的發(fā)展中國家。2021年9月11日在中國召開了第一屆國際糧食減損大會，大會取得包括行動減損、機制減損、平臺減損、生產(chǎn)減損、收獲減損、儲運減損、加工減損、流通減損、消費減損、意識減損在內(nèi)的十項減損共識成果,發(fā)布了《國際糧食減損大會濟南倡議》,為各國開展糧食減損提供借鑒。同年10月印發(fā)《糧食節(jié)約行動方案》,要求加強糧食全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)節(jié)約減損。這一系列的制度創(chuàng)新和行動舉措有利于中國率先實現(xiàn)將糧食損失和浪費減半的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標。

8.大力發(fā)展信息通信技術和農(nóng)村電子商務助推小農(nóng)戶對接大市場。

信息通信技術和農(nóng)村電子商務為農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型增添了動力，有利于小農(nóng)戶與市場對接(郭紅東等，2021),對社會發(fā)展和婦女賦權(Yu等，2019)、就業(yè)以及家庭收入(Li等，2021)都有積極作用。2020年全國農(nóng)村網(wǎng)絡零售額1.79萬億元，2016—2020年均增速19.1%,農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡零售額達到4159億元。中國農(nóng)村電子商務的發(fā)展成為促進減貧和共享繁榮的重要措施，中國數(shù)字農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗可以供其他發(fā)展中國家借鑒(FAO等，2021)。

9.近期多措并舉增強食物系統(tǒng)的韌性。

新冠疫情以來，中國食物系統(tǒng)表現(xiàn)出來的韌性得到全球廣泛認可。中國增強食物系統(tǒng)抵御風險沖擊能力的措施主要包括充分發(fā)揮綠色通道作用確保食物供應鏈正常運轉(zhuǎn)，政府及時反應、組織嚴密，構建了包括政府、公司、科學家、非政府組織、電商平臺、農(nóng)業(yè)技術人員等在內(nèi)的多方合作機制，同時注重城鄉(xiāng)之間的協(xié)作和聯(lián)動(Zhang等，2020;司偉等，2020;樊勝根等，2021)。

四、中國食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

雖然改革開放以來中國食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型取得了巨大成就，但推進中國未來食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型仍面臨以下方面的挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增速放緩，依然以小農(nóng)為主。

過去增長較快的農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率(TFP)近年來有所放緩(Gong, 2018;Sheng等，2020),工資上漲和農(nóng)村勞動力短缺導致中國農(nóng)業(yè)和食品部門失去競爭力和盈利能力(Liu等，2018)。盡管自 2000 年代中期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)和“三權分立”等正在進行的土地改革促進了全國的土地整理(Huang等，2016;Qing等，2019),但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然以小農(nóng)為主導。2016年全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20743萬戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶398萬戶，僅占1.922。如何提高小農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力對于國家糧食安全和農(nóng)村收入平等仍然至關重要(Sheng等，2019)。

2.多重形式的營養(yǎng)不良問題并存且與膳食相關的疾病發(fā)生率不斷增加。

中國在消除饑餓方面取得了顯著成效，然而仍面臨多種形式的營養(yǎng)不良，如微量營養(yǎng)素缺乏和超重肥胖。城鄉(xiāng)居民，尤其是低收入家庭，普遍存在維生素A、鐵、鋅和鈣等微量營養(yǎng)素缺乏的情況(Yang等，2010)。成年居民超重肥胖超過50%,6～17歲、6歲以下兒童青少年超重肥胖率分別達到19%和10.4%。根據(jù)世界銀行的估計，中國微量營養(yǎng)素缺乏預計每年造成國內(nèi)生產(chǎn)總值損失約25～50億美元(0.2%～0.4%)。與此同時，多種膳食相關疾病帶來高額的健康和經(jīng)濟成本。超重率和肥胖率正在進一步上升，高血壓、糖尿病和其他心血管疾病負擔占國內(nèi)生產(chǎn)總值的近4%,如果不采取預防措施，預計到2025年這一數(shù)字將翻一番(Popkin, 2008)。中國由于膳食所導致的心血管疾病和癌癥死亡率在2017年位居世界人口前20位國家中的首位。

3.水土資源約束趨緊且氣候變化引致的災害頻發(fā)。

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和社會經(jīng)濟水平的提高帶來了對自然資源的巨大需求，然而中國卻面臨著水土資源短缺和質(zhì)量惡化的現(xiàn)實問題。中國人均水資源僅為世界平均水平的22%,近70%的耕地被劃分為低肥力或中肥力(Jiao等，2018;Luan等，2020);農(nóng)田土壤污染率從20世紀80年代的不足5%上升至2014年的19.4%(陳印軍等，2014);不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在綠色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型中的優(yōu)先序不明確、主要矛盾不清晰(張林秀等，2021)。與此同時，中國是世界上最容易遭受氣候及相關風險影響的國家之一，2008—2018年中國農(nóng)業(yè)受氣候災害影響遭受的損失累計達9760億元人民幣，占全球農(nóng)業(yè)累計損失總量的55%(FAO,2021b);中國未來氣候變化將持續(xù)加劇，且極端天氣和自然災害風險增加(Rosenzweig等，2020;Wang等，2020b),提高農(nóng)民應對極端事件的適應能力非常重要(Huang等，2015)。

4.伴隨區(qū)域發(fā)展不平衡，地區(qū)及城鄉(xiāng)差距不斷擴大。

中國政府三農(nóng)工作的重心已由 “脫貧攻堅”轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)村振興”,然而不斷擴大的城鄉(xiāng)收入差距為政策制定和共同富裕的實現(xiàn)帶來挑戰(zhàn)。盡管城鄉(xiāng)收入比近年來有所下降，但2020年這一比例仍高達2.56(國家統(tǒng)計局，2021)。近十年來，沿海和內(nèi)陸地區(qū)的人均GDP增速差距不斷擴大，由2013年的0.3%增長至2017年的1.9%(Rozelle等，2020)。此外，區(qū)域發(fā)展不平衡還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的財富分配、社會保障、公共服務、營養(yǎng)保障、就業(yè)機會等方面(Huang等，2021;葉璐等，2021)。中國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的不平衡極大地影響了社會包容性，而社會包容性是食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的核心之一(Gaupp等，2021)。

5.大宗農(nóng)產(chǎn)品進口依賴度增長且全球糧食市場不確定性延續(xù)。

作為食物系統(tǒng)的重要組成部分，中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易在“入世”20 年來格局劇變，已經(jīng)由農(nóng)業(yè)貿(mào)易順差國轉(zhuǎn)變?yōu)槿蜃畲蟮哪娌顕?，且大宗農(nóng)產(chǎn)品全面凈進口的趨勢難以阻擋(楊軍等，2019)。2020年我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易逆差已飆升至947.7億美元，全國進口大豆1億噸，玉米1130萬噸。未來農(nóng)產(chǎn)品的供需失衡現(xiàn)象趨向突出(黃季焜等，2019),這會進一步加劇對進口農(nóng)產(chǎn)品的依賴(Zhao等，2021),同時農(nóng)產(chǎn)品進出口格局的轉(zhuǎn)變亦帶來多方面的挑戰(zhàn)，如國際糧食市場的價格風險、各國政策的不確定性、運輸斷點、進口來源國自然災害和供應斷點、農(nóng)作物替代能源、地緣政治(陳錫文，2021a),特別是持續(xù)的新冠肺炎疫情大流行增加了國際市場與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的不確定性。

6.食物系統(tǒng)相關的政府部門間缺乏有效協(xié)作。

雖然中國在1993年成立了由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主導，食物、營養(yǎng)、衛(wèi)生、經(jīng)濟、貿(mào)易等領域的有關專家組成的國家食物與營養(yǎng)咨詢委員會，但這一委員會只是一個掛靠在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下的議事咨詢機構，委員會各方的職責不分明(陳志鋼等，2019)?？偟膩砜?，目前食物系統(tǒng)相關部門的職能整合未突破原有的權責配置基礎，亟待厘清農(nóng)業(yè)、食物、營養(yǎng)、衛(wèi)生、經(jīng)濟、貿(mào)易等相關部門的權責，建立起有效協(xié)同體系。

五、中國未來食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的目標及對策建議

未來全球食物系統(tǒng)需要朝著更健康(Healthy)、更公平(Equitable)、更有韌性(Resilient)和更可持續(xù)(Sustainable)的方向轉(zhuǎn)型(Barrett等，2020),進而實現(xiàn)包括人類健康和地球健康在內(nèi)的多重目標(Fan等，2021)。因此，中國未來食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型應實現(xiàn)高產(chǎn)高效、健康營養(yǎng)、環(huán)境可持續(xù)和氣候適應、更具韌性、更具包容性五大多贏發(fā)展目標(Fan等，2021b)。

值得高興的是，中國政府已將糧食安全、國民營養(yǎng)和可持續(xù)發(fā)展納入國家發(fā)展議程，在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要、“健康中國2030”規(guī)劃綱要、反食品浪費法、碳達峰和碳中和目標等方面作出了重要部署，這些舉措為進一步促進中國食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型提供了支撐。針對中國食物系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)和未來的發(fā)展目標，還需采取以下幾方面的關鍵策略。

1.構建跨部門的綜合管理決策機制，完善食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的體制機制。

食物系統(tǒng)涵蓋從生產(chǎn)到消費多個環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、營養(yǎng)疾病、自然資源、生態(tài)環(huán)境、儲備流通等多個管理部門，需要突破不同部門之間的行政邊界，構建國家層面的跨部門的綜合管理決策機制，以協(xié)調(diào)國家和地方關于食物系統(tǒng)的支持政策和投資優(yōu)先序，更好支撐糧食安全、國民營養(yǎng)、“雙碳”等國家重大戰(zhàn)略。

2.加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合水平。

在農(nóng)業(yè)科研投入體系方面，加大農(nóng)牧漁業(yè)養(yǎng)殖技術和農(nóng)業(yè)投入品包括農(nóng)機、化肥、灌溉、加工、倉儲等方面的研發(fā)投入力度，并將其放在公共部門優(yōu)先支持的位置。激勵私人部門積極參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資，鼓勵公私合作參與農(nóng)業(yè)研發(fā)推廣活動，營造全社會推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的氛圍，提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，進一步提高食物系統(tǒng)的生產(chǎn)力。在要素市場化改革方面，持續(xù)推進土地等要素的市場化改革，推動土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化和制度化建設，激發(fā)土地經(jīng)營權在不同主體之間進行交易；加強非農(nóng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等支持政策，引導小規(guī)模農(nóng)戶有序退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，有效促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營。在農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策方面，加快培育壯大農(nóng)機合作社等社會化服務組織，強化新型服務性人才培養(yǎng)，切實提高社會化服務組織服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。加大農(nóng)民專業(yè)合作社培育力度，健全合作社的規(guī)范化運行管理機制，提高其對農(nóng)民的帶動能力。

3.構建現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體系，提升農(nóng)產(chǎn)品供應鏈水平。

加強電子商務和現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設，并在此基礎上深化農(nóng)產(chǎn)品市場改革，穩(wěn)定糧食價格。加強農(nóng)產(chǎn)品供應鏈的基礎設施建設，降低與倉儲、運輸、營銷和消費有關的成本。加強互聯(lián)網(wǎng)、信息化等新技術在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和營養(yǎng)安全監(jiān)測中的應用，構建營養(yǎng)和綠色的農(nóng)產(chǎn)品信息智能化的監(jiān)測預警機制。擴大和加強農(nóng)業(yè)保險體系，建立病蟲害和動物疾病預防控制體系，以減輕自然和市場風險，提高農(nóng)產(chǎn)品供應鏈的應急管理能力。

4.改革農(nóng)業(yè)支持政策，推動綠色和可持續(xù)生產(chǎn)。

加強在氣候智能型農(nóng)業(yè)技術和可持續(xù)農(nóng)業(yè)等方面的投資，提高食物系統(tǒng)應對氣候變化的能力。通過增加對土地、水等資源保護的投資力度、加強農(nóng)業(yè)環(huán)境法規(guī)建設與執(zhí)法力度，促進自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護，特別是堅守18億畝耕地紅線，提高土地資源的生產(chǎn)力，實現(xiàn)食物可持續(xù)生產(chǎn)。同時改革現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼政策，鼓勵農(nóng)民采用綠色生產(chǎn)技術，支持引導農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

5.建立營養(yǎng)導向型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，促進居民膳食結構轉(zhuǎn)型。

改革農(nóng)業(yè)補貼和科研支持政策，支持建立營養(yǎng)導向型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，以實現(xiàn)產(chǎn)量增加、營養(yǎng)提升、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等多重目標。將健康可持續(xù)膳食模式納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，加強對健康和可持續(xù)膳食的宣傳推廣，引導居民健康膳食，增加全谷物、雜糧、水果和豆類的消費，減少對精制谷物和紅肉的過量消費；減少食物損失和浪費，提倡適度飲食，通過居民膳食結構轉(zhuǎn)型促進“食物—營養(yǎng)—環(huán)境”的耦合。

6.加快鄉(xiāng)村振興建設，加強公共服務和社會保障。

結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求，摸清基礎設施和公共服務方面的薄弱環(huán)節(jié)和薄弱地區(qū)，形成各級基本公共服務清單，并提出精準化的財政支持政策。加快衛(wèi)生廁所、污水處理設施、供水設施等農(nóng)村公共基礎設施的補缺提檔建設。加大以教育、醫(yī)療為重點的基本公共服務支持力度，推進農(nóng)村、欠發(fā)達地區(qū)學校標準化和醫(yī)療衛(wèi)生機構的服務能力的建設，完善教師、醫(yī)技人員等基層人才支持政策，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務水平均等化。

7.積極參與國際合作，促進全球食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。

積極參與全球農(nóng)業(yè)和食物貿(mào)易治理，維護農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境穩(wěn)定。多樣化農(nóng)產(chǎn)品進口來源國，促進“一帶一路”沿線國家的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，降低農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易風險。加強與國際農(nóng)業(yè)研究磋商小組的合作交流，利用科學研究推動中國和全球食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。通過南南合作、技術轉(zhuǎn)移等加大對其他發(fā)展中國家的投資，分享中國在食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)驗，促進其他國家食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。

（注釋、參考文獻略）

來源：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2022年第3期