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【編者按】2022年2月28日，中央全面深化改革委員會第二十四次會議審議通過《推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，提出要“有效發(fā)揮商業(yè)性、開發(fā)性、政策性、合作性金融作用”。本期《農(nóng)村金融研究》聚焦“合作性金融”這一農(nóng)村金融領(lǐng)域的經(jīng)典話題，邀請了我院教授、農(nóng)村金融與投資研究中心主任何廣文撰寫文章，縱論新時期農(nóng)村合作金融健康發(fā)展。學(xué)院予以轉(zhuǎn)載，以下是文章全文。

中國合作金融改革與發(fā)展的四大待解之問

何廣文

作者簡介：何廣文，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、農(nóng)村金融與投資研究中心主任。

引用格式：馬九杰，何廣文，汪小亞，張照新，孫同全，劉西川. 新時期農(nóng)村合作金融健康發(fā)展筆談[J]．農(nóng)村金融研究，2022（3）：08-20．

20世紀50年代初期，在中國合作化運動中產(chǎn)生的農(nóng)村信用社，其初衷是要按照合作金融的模式來運轉(zhuǎn)，其組建和運作遵循了合作制的基本原則，具有合作制的基本特征，較好地將出資者與客戶融為一體，有效實現(xiàn)了農(nóng)村信用社發(fā)展的正向激勵機制的構(gòu)建。不過，農(nóng)村信用社產(chǎn)生以后，基于合作制的發(fā)展過程是短暫的，農(nóng)村信用社走出了一個從合作制到公有制的特殊制度變遷軌跡。盡管20世紀80年代初以后，在中央政府的主導(dǎo)下，農(nóng)村信用社領(lǐng)域進行了一系列的強制性制度變遷，諸如恢復(fù)“三性”、按照合作制原則重新規(guī)范等，但是，從國際合作聯(lián)盟的基本原則出發(fā)的合作金融局面沒有在中國重新出現(xiàn)。2003年開始試點以及2004年全面啟動的農(nóng)村信用社領(lǐng)域的新一輪改革，其成效是有目共睹的，不過，由于省級聯(lián)社對縣域法人主體的行政性控制以及地方政府的參與，農(nóng)村信用社實際上成為“地方準國有企業(yè)”，并從形式和內(nèi)容上都徹底丟掉了合作金融。從此，在中國開始了以合作社信用互助為重要內(nèi)容的新型合作金融探索歷程，并產(chǎn)生了中國合作金融改革與發(fā)展待解的四大問題。

（一）合作金融在世界范圍內(nèi)廣泛存在并取得顯著成功，但是，中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，為什么合作金融發(fā)展卻還在探索之中？

不論是在歐美還是亞洲其他國家和地區(qū)，合作金融機構(gòu)廣泛存在，并且自成體系，德國合作金融系統(tǒng)、荷蘭合作金融體系、東亞綜合農(nóng)協(xié)，都是公認的典型，已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)代金融體系不可分割的重要組成部分，是鄉(xiāng)村金融的最主要供給者。

國際經(jīng)驗證明，小農(nóng)經(jīng)濟主導(dǎo)的發(fā)展中國家，如果鄉(xiāng)村金融供給由市場化和商業(yè)化制度安排主導(dǎo)，將產(chǎn)生較為嚴重的金融排斥現(xiàn)象，農(nóng)戶“借款難”困境不可避免，緩解困境的路徑有二：一是金融機構(gòu)進行組織制度和業(yè)務(wù)制度創(chuàng)新，構(gòu)建有利于接近農(nóng)戶需求的本地化的機構(gòu)體系，以創(chuàng)新的方式開展小額信貸，孟加拉格萊珉銀行（Grameen Bank）就是這方面的案例；二是在農(nóng)戶組織化基礎(chǔ)上構(gòu)建內(nèi)生于鄉(xiāng)村的自我金融服務(wù)機制，以資金互助、互助擔(dān)保、互助保險等形式發(fā)展合作金融，內(nèi)部化處理信息不對稱和缺乏抵押品導(dǎo)致的負外部性，西班牙蒙德拉貢、以色列和東亞綜合農(nóng)協(xié)（日韓模式）都是這方面的案例。

中國的小農(nóng)經(jīng)濟格局將在一個比較長的時期內(nèi)存在，鄉(xiāng)村金融服務(wù)面臨的重大難題就是怎么以商業(yè)金融模式低成本地服務(wù)大量碎片化存在的小農(nóng)？特別是怎么在信息不對稱情況下控制好風(fēng)險和成本，并實現(xiàn)其“信貸可得性”的提升和服務(wù)的規(guī)?；瘮U張？構(gòu)建和完善合作金融體系，也是中國的理論與實踐部門一直試圖實現(xiàn)的夢想。

（二）中央政府一直較為重視倡導(dǎo)和推動新型合作金融的發(fā)展，但是，為什么合作金融還一直沒能正規(guī)化推進？

對于要完善中國合作金融制度，構(gòu)建一個包含商業(yè)金融、政策金融、合作金融在內(nèi)的金融組織機構(gòu)體系，實際上在中國改革開放之初就已經(jīng)形成共識。在2004～2022年期間的19個中央一號文件中，有10個中央一號文件里面都強調(diào)要“引導(dǎo)”“培育”“推動”“規(guī)范”“促進”新型合作金融發(fā)展。但是，中國合作金融組織的發(fā)展，還一直處于“試點”過程之中，且一直處于非正規(guī)式發(fā)展的階段，合作金融一直由民間自發(fā)推動和由一些地方政府局部性試點，合作金融沒能成為法律意義上的中國金融體系的一個組成部分。

那么，合作金融試點為什么這么長時間還沒有修成正果？難道還沒有找到可持續(xù)發(fā)展的中國合作金融模式？一個成功的可復(fù)制、可推廣的合作金融模式到底是什么？是什么要素阻止了試點成果的推廣與復(fù)制？等等，不能不引起思考。

（三）對于中國合作金融發(fā)展的具體模式，為什么實踐中呈現(xiàn)出來的和政府試圖實現(xiàn)的總是存在差異？

茲維·博迪（Zvi Bodie）等在其著名的《金融學(xué)》教科書中，把“金融”界定為在不確定條件下進行資源的跨期配置，金融機構(gòu)的主要業(yè)務(wù)就是提供金融服務(wù)和金融產(chǎn)品。盡管金融機構(gòu)是多元的，服務(wù)和產(chǎn)品也是多樣的，但是，就世界范圍內(nèi)普遍存在的合作金融制度安排而言，其合作金融機構(gòu)的主導(dǎo)形式就是合作銀行，例如，德國的大眾和賴夫艾森銀行、日本的農(nóng)協(xié)信用部、中國臺灣的農(nóng)會信用部等，其基本業(yè)務(wù)就是資金的融通，即存款、貸款、匯兌、結(jié)算業(yè)務(wù)。

在我國地方政府推動的合作金融試點過程中，都一直強調(diào)合作社內(nèi)部信用合作要“吸股不吸儲”“不支付固定報酬，分紅不保息”“不承諾支付固定回報”“不建資金池”，甚至還出現(xiàn)“承諾出資”制度，極力避免將合作金融界定為銀行業(yè)務(wù)。不過，2006年12月底，原銀監(jiān)會出臺《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕90號），支持和引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)按照自愿原則，發(fā)起設(shè)立為入股社員服務(wù)、實行社員民主管理的社區(qū)性信用合作組織，并在2007年1月印發(fā)了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕7號），將農(nóng)村資金互助社界定為經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準的“社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構(gòu)”，各地銀監(jiān)部門在2007～2012年期間僅僅批準籌建50家，其后因為監(jiān)管過度導(dǎo)致的“守法成本”較高等各種原因，不斷有農(nóng)村資金互助社逐漸退出，到2022年3月中旬僅剩下39家。

對于以合作社內(nèi)部資金互助、信用擔(dān)保模式存在的合作金融，中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展中一直存在較高需求。不過，除了地方政府推動的某些局部試點遵循了“吸股不吸儲”“不承諾支付固定回報”等限制性機制界定以外，鄉(xiāng)村自發(fā)創(chuàng)新基礎(chǔ)上出現(xiàn)的合作社內(nèi)部資金互助、供銷社部門推動的一些合作社內(nèi)部資金互助，大多數(shù)都演化為以開展存貸款業(yè)務(wù)為基本業(yè)務(wù)的銀行性金融，甚至有個別地方基于脫貧攻堅目的，在“財政出資+農(nóng)戶入股”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的貧困村村級互助資金也演化成銀行性金融，與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)網(wǎng)點類似，每天開門營業(yè)，在運作機制上，出現(xiàn)對于政府文件政策界定的某些機制的偏離。只不過，為了避免政策風(fēng)險，吸收存款叫做吸收股金，并分為定期股金、活期股金，提取存款叫提取股金，給付的存款利息叫預(yù)付股息，發(fā)放貸款叫資金投放，收取的放款利息叫收取資金占用費。這樣的創(chuàng)新，實屬無奈之舉，猶抱琵琶還要半遮面，難道這樣就能夠避免政策風(fēng)險嗎？

由此，因為沒有金融業(yè)務(wù)許可開展存貸款，缺乏監(jiān)管，沒有法律規(guī)則的保護，就沒有穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，很自然的，其健康發(fā)展受到諸多約束。2021年12月31日，中國人民銀行發(fā)布了《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），旨在將游離于金融監(jiān)管之外的“7+4”類金融組織全面納入金融監(jiān)管，開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社，有望納入監(jiān)管，或者說終于可以有望修成正果，對于中國合作金融的發(fā)展無疑猶如是一陣春天里的微風(fēng)拂面。不過，對于開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社，《條例》規(guī)定，農(nóng)村信用互助業(yè)務(wù)應(yīng)嚴格限于社員內(nèi)部，不得用于合作社自身生產(chǎn)經(jīng)營和對外投資、放貸，農(nóng)村信用互助組織不得以任何形式吸儲或變相吸儲，不得以任何形式承諾支付固定回報。無疑，實踐中的合作社信用互助業(yè)務(wù)的銀行性，實際上是被政策研究者、監(jiān)管條例的制定者有意無意忽視了，如果正式出臺的《條例》還是不承認實踐中大量存在的合作社信用互助業(yè)務(wù)的銀行性，中國合作金融怎么才能踏上規(guī)范發(fā)展之路？

（四）一個機構(gòu)多元化、競爭性的現(xiàn)代商業(yè)金融體系已經(jīng)在中國鄉(xiāng)村基本建成，金融競爭激烈，加上金融科技賦能，金融服務(wù)可及性的提升無容置疑，合作金融生存空間何在？為適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟金融時代發(fā)展的需要，合作金融存在模式和運作機制是否需要轉(zhuǎn)型？

改革開放以來，中國鄉(xiāng)村金融供給與需求這對矛盾關(guān)系不斷發(fā)展變化，到目前，由于以下三個方面原因的存在，中國鄉(xiāng)村金融供給已經(jīng)較為充分：

第一，一個機構(gòu)多元化、商業(yè)化、競爭性的鄉(xiāng)村金融供給體系基本建成。從縣域金融供給機構(gòu)角度而言，從東部到西部地區(qū)，除了一些相對特殊的地區(qū)縣域外，無論是經(jīng)濟較發(fā)達的縣域還是欠發(fā)達的縣域，金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點布局基本合理，金融供給競爭格局已經(jīng)初步形成，金融機構(gòu)服務(wù)和產(chǎn)品在不斷創(chuàng)新，客戶服務(wù)群體在不斷下沉，普惠金融服務(wù)廣度和深度在不斷拓展和增加。

第二，政府激勵金融機構(gòu)深化鄉(xiāng)村普惠金融服務(wù)的財政、金融政策充分。例如，中國人民銀行對“三農(nóng)”、小微企業(yè)貸款存量和增量占比達到一定比例要求的銀行金融機構(gòu)，給予優(yōu)惠利率的再貸款和降低法定準備金率。同時，對于單戶授信、單戶貸款合同金額且貸款余額小于100萬的農(nóng)戶、小型企業(yè)、微型企業(yè)或個體工商戶貸款利息收入，免征增值稅，并在計算應(yīng)納稅所得額時，按90%計入收入總額。

第三，隨著數(shù)字技術(shù)和信息技術(shù)在金融領(lǐng)域應(yīng)用的不斷深化，加之鄉(xiāng)村居民經(jīng)濟活動和消費支出行為的數(shù)字化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的不斷推進，數(shù)字金融服務(wù)越來越成為無時不在、無處不有和如影隨形的一種機制，鄉(xiāng)村信貸的可及性大大提高。

由此，在這些背景下，盡管仍然存在鄉(xiāng)村居民數(shù)字信貸鴻溝，鄉(xiāng)村居民信貸排斥也可能仍然存在，但是在逐漸緩解，合作社信用互助受益者群體的商業(yè)信貸的可及性在逐漸增加，加之城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村人口的遷移、鄉(xiāng)村居民信貸需求的轉(zhuǎn)型、新型鄉(xiāng)村經(jīng)營主體發(fā)展帶來的信貸需求的提升，以成員為基礎(chǔ)、以小微金融服務(wù)需求的自我滿足為出發(fā)點的傳統(tǒng)模式下的合作社信用互助，其生存空間是否受到擠壓？還有多大的可持續(xù)發(fā)展生存空間？面對日益深化發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字普惠金融，合作社信用互助存在模式是否需要轉(zhuǎn)型和怎樣轉(zhuǎn)型？不能不值得思考和探索。

筆者認為，盡管隨著鄉(xiāng)村金融競爭的強化、鄉(xiāng)村普惠金融發(fā)展的深化，鄉(xiāng)村金融服務(wù)供求矛盾關(guān)系在逐漸緩解，但是，由于鄉(xiāng)村金融服務(wù)排斥現(xiàn)象、鄉(xiāng)村數(shù)字金融鴻溝的消除難度較大，還有一個較長的過程，難以通過商業(yè)金融模式滿足的鄉(xiāng)村金融需求特別是信貸需求還比較大，在鄉(xiāng)村振興時期尤其如此，中國鄉(xiāng)村合作金融仍然有較大的生存空間。不過，在數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字金融發(fā)展日益深化的時代，合作金融模式也應(yīng)該有個轉(zhuǎn)型的問題。為了促進中國合作金融的健康發(fā)展，對于合作社信用互助，應(yīng)該及早糾正在認識上的偏差，承認其業(yè)務(wù)的銀行性，并盡快制定出臺中國合作金融發(fā)展的法律法規(guī)，為中國合作金融事業(yè)的正規(guī)化健康發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境。

原文載于《農(nóng)村金融研究》2022年第3期