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做強(qiáng)農(nóng)業(yè)：將糧食安全提升到國家戰(zhàn)略高度

實(shí)際上，農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)最基礎(chǔ)、重要的組成，不免要先于其他行業(yè)直面新常態(tài)、且主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，而這一進(jìn)程疊加農(nóng)業(yè)自身趨勢(shì)性變化，無疑將承接更復(fù)雜的改革變量。

糧食安全問題首當(dāng)其沖最先受到關(guān)注。2013年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，將“切實(shí)保障國家糧食安全”列為2014年六大任務(wù)之首，史無前例的政策聚焦進(jìn)一步提示著我國糧食供需脆弱平衡的現(xiàn)實(shí)。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布公告顯示， 2013年我國糧食總產(chǎn)量達(dá)60193.5萬噸，同比增長2.1%，實(shí)現(xiàn)了振奮人心的“十連增”。

“創(chuàng)歷史新高的同時(shí)，也意味著我國6億噸糧食生產(chǎn)能力初步實(shí)現(xiàn)?！敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、東亞農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究中心主任朱俊峰在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時(shí)表示，“十連增”的好形勢(shì)下，也應(yīng)注意到，當(dāng)時(shí)階段已有多數(shù)年份的糧食需求大于供給，糧食進(jìn)口量不斷攀升，水稻、小麥和玉米三大谷物凈進(jìn)口逐漸常態(tài)化，糧食結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾凸顯。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國凈進(jìn)口糧食規(guī)模較2010年增加了490%，2013 年全年凈進(jìn)口糧食規(guī)模達(dá)8402.1萬噸，同比上漲8.4%。

2012年以后，中國已經(jīng)超過美國成為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國。接受《中國發(fā)展觀察》采訪的中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與政策研究室主任、研究員胡冰川表示，在中國加入WTO之后的短短十余年間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和資源利用發(fā)生了巨大變化，從農(nóng)業(yè)資源輸出國轉(zhuǎn)變?yōu)槿蜃畲蟮霓r(nóng)業(yè)資源輸入國。2013年，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差為510.4億美元，特別值得提出的是，當(dāng)年的大豆進(jìn)口量已達(dá)6228萬噸，同比增長13.6%；食用植物油進(jìn)口量達(dá)960萬噸，同比增長23.1%；此外，水果、畜產(chǎn)品也均呈現(xiàn)兩位數(shù)的增長。

當(dāng)時(shí)可以預(yù)見的是，糧食安全的高壓力與部分主要農(nóng)產(chǎn)品高進(jìn)口將長期并存。這歸因于大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價(jià)格倒掛，部分已沖破“天花板”，而農(nóng)產(chǎn)品的成本“地板”同樣在剛性抬升中，二者合力擠壓下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間越來越小。此外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼日益逼近我國入世承諾的“黃箱”上限，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束趨緊的“紅燈”也已亮起。

“應(yīng)勢(shì)破局的思路，是一方面加強(qiáng)對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的統(tǒng)籌利用，具備開放的靈活性；另一方面也將更多立足于國內(nèi)生產(chǎn)，積極構(gòu)建新形勢(shì)下的國家糧食安全戰(zhàn)略。”胡冰川說。

對(duì)此，2014年中央一號(hào)文件提出“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅(jiān)持的基本方針。

“中央層面基于世情國情農(nóng)情再度敲響糧食安全的警鐘，將糧食安全提升到了國家戰(zhàn)略的高度。” 朱俊峰說，文件明確提出，“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，具有高度的前瞻性和引領(lǐng)性。新戰(zhàn)略的核心是立足國內(nèi)基本解決人民的吃飯問題，國人的飯碗要端在自己手里，同時(shí)飯碗裝的主要是中國糧。面對(duì)新形勢(shì)、新變化，必須合理配置資源，新戰(zhàn)略鼓勵(lì)集中力量把最基本、最重要的谷物和口糧保住。適度進(jìn)口則是在開放的環(huán)境下，更好地統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，更加積極地利用好國際糧食市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)資源，從而有效調(diào)劑和補(bǔ)充國內(nèi)糧食供給。同時(shí)， 要繼續(xù)通過科技支撐和驅(qū)動(dòng)，挖掘國內(nèi)糧食產(chǎn)能和潛力，確保高基點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)新突破。

在保證供給數(shù)量安全的同時(shí)， 質(zhì)量安全問題也得到了進(jìn)一步正視。時(shí)任環(huán)保部部長周生賢曾在2011年10 月召開的十一屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議的正式報(bào)告中指出， 中國土壤環(huán)境質(zhì)量總體不容樂觀， 全國受污染的耕地約有1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%。

朱俊峰說，近年來，食品安全事件頻發(fā)并成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，突出表現(xiàn)在盲目追求產(chǎn)量而超量使用農(nóng)藥、化肥、獸藥等農(nóng)業(yè)投入品，工業(yè)“三廢”和城市生活垃圾也對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境帶來直接或潛在威脅。

“長期以來，中國相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品來自以小農(nóng)戶為代表的小規(guī)模經(jīng)營主體，無論是生產(chǎn)規(guī)范、還是監(jiān)管方式，都是比較粗放的?！?胡冰川認(rèn)為，與此同時(shí)，隨著收入水平提高，人們?cè)趯?shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)數(shù)量的基本滿足以后，開始對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全有了更高的要求，“吃飽”之后人們開始追求“吃好”。

朱俊峰表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)， 他認(rèn)為，理性審視農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的諸多挑戰(zhàn)，以可持續(xù)的方式保障數(shù)量、質(zhì)量雙安全，必須盡快從主要追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)向數(shù)量質(zhì)量效益并重，致力競爭力提升、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、可持續(xù)的集約發(fā)展，走出一條產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

2014年中央一號(hào)文件的突出亮點(diǎn)之一便是“建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度”，文件強(qiáng)調(diào)要完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，落實(shí)地方政府屬地管理和生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任。支持標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、重點(diǎn)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、食品追溯體系建設(shè)。相關(guān)要求在2015年的中央一號(hào)文件中又得以再補(bǔ)充和細(xì)化，其中建立全程可追溯、互聯(lián)共享的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全信息平臺(tái)被提上日程。

對(duì)此，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法學(xué)系教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時(shí)表示，在規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)過程，確保消費(fèi)者食品安全方面，連續(xù)兩年中央一號(hào)文件對(duì)建立可追溯食品安全監(jiān)管體系均提出了明確要求。食品的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈都相對(duì)較長，食品安全風(fēng)險(xiǎn)暴露程度高，復(fù)雜的環(huán)節(jié)更容易形成責(zé)任規(guī)避， 因此要保障食品安全，必須將監(jiān)管體系覆蓋到食品生產(chǎn)的全部過程，加強(qiáng)追溯體系建設(shè)也就尤其重要。在中央一號(hào)文件的基礎(chǔ)上， 2015年4 月24日，十二屆全國人大會(huì)常委會(huì)第十四次會(huì)議修訂的《中華人民共和國食品安全法》第四十二條對(duì)食品安全全程追溯制度做了明確規(guī)定，相關(guān)部門也隨即制定了食用農(nóng)產(chǎn)品和食品安全追溯體系的多項(xiàng)部門規(guī)章。

胡冰川說，《食品安全法》不僅明確了政府、企業(yè)等主體責(zé)任， 同時(shí)在整體上提高了違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)。此后一系列法規(guī)、政策配套等又對(duì)相關(guān)領(lǐng)域作出進(jìn)一步細(xì)致具體的規(guī)范，我國食品安全監(jiān)管自此邁向了一個(gè)全新階段。

從生產(chǎn)量的安全到供應(yīng)能力的安全，從單純的數(shù)量安全到數(shù)量質(zhì)量雙安全，從農(nóng)業(yè)生態(tài)安全到高產(chǎn)高效與資源生態(tài)永續(xù)利用協(xié)調(diào)兼顧、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制的構(gòu)建，我國農(nóng)業(yè)安全的涵義和邊界也得以再定義與延伸。

富裕農(nóng)民：挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部和二三產(chǎn)業(yè)增收空間

2013年，我國農(nóng)民增收實(shí)現(xiàn)了改革開放以來的首次“十連快”。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到8896元，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長9.3%，高出GDP實(shí)際增速1.6個(gè)百分點(diǎn)。

向好的改革實(shí)績與氛圍下，圍繞農(nóng)民增收，更多討論依舊秉持著“喜憂參半”的審慎判斷。

特別是將其置于更進(jìn)階的宏觀改革議程中時(shí)，不論是實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、跨越“中等收入陷阱”， 還是全面建設(shè)小康社會(huì)乃至實(shí)現(xiàn)共同富裕，農(nóng)民增收總是最關(guān)鍵卻也是最薄弱的一環(huán)。

在當(dāng)時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入之比已實(shí)現(xiàn)連續(xù)4年下降，由2009年3.33∶1的歷史最高點(diǎn)，降至2013年的3.03:1，但是從絕對(duì)差距來看，依舊呈逐年擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。這期間，農(nóng)民收入的不平衡性及不穩(wěn)定性也日趨明顯。

農(nóng)民與土地間，有著天然緊密的利益聯(lián)結(jié)。土地是他們“留下來”的底氣，也是“走出去”的退路。土地增效，農(nóng)民增收，而土地增效的前提是對(duì)土地權(quán)益的明確、賦予和根本保證。此前階段，隨著一系列土地改革積極信號(hào)的相繼釋出，全社會(huì)對(duì)于2014年中央一號(hào)文件能否給出明確指向、突破性部署，寄予期待。

“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，“鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”，可以說，2014年中央一號(hào)文件中的相關(guān)政策表述，首次比較完整地體現(xiàn)出了“三權(quán)分置”的改革思想，并將其提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)的層面。

任大鵬認(rèn)為，“三權(quán)分置”是繼土地承包“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上的又一重大制度突破。在堅(jiān)持土地集體所有不變的原則下，“三權(quán)分置”既強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，更突出土地經(jīng)營權(quán)的搞活。從實(shí)踐看，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工有了穩(wěn)定的收入來源，零散的小塊承包土地大量閑置，而實(shí)施“三權(quán)分置”后， 可通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)入股等方式激活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有利于土地集中到家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社或者農(nóng)業(yè)企業(yè)中， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地資源的利用效率，同時(shí)也為土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保和土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)等奠定了制度基礎(chǔ)。

同年9月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上正式提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”， 定調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)地經(jīng)營制度改革。

隨后在2015年的中央一號(hào)文件中，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)深化土改再次成為突出重要的政策考量。其中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市由2014年的“允許”變?yōu)椤百x予”?！斑@意味著政策上的賦權(quán)，土地改革又向前邁進(jìn)了一步?！敝炜》逭f，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地將與國有經(jīng)營性建設(shè)用地在同一市場(chǎng)上進(jìn)行出讓、租賃、入股等，統(tǒng)一的使用管理制度也在逐步明確與完善中。

任大鵬認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，是盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，將各項(xiàng)建設(shè)形成的土地增值收益留給農(nóng)民集體和集體成員，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民權(quán)益的重要舉措。貫徹2015年中央一號(hào)文件關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革精神，同年，全國人大常委會(huì)發(fā)布決定，允許試點(diǎn)地區(qū)暫停有關(guān)法律的實(shí)施，為試點(diǎn)地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，實(shí)現(xiàn)與國有土地同地同權(quán)、同地同價(jià)， 提供了法律依據(jù)。

與此同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作也在抓緊抓實(shí)推進(jìn)。2013年末的全國農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上，時(shí)任農(nóng)業(yè)部部長韓長賦曾明確指出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證在2014年要擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，爭取在2015年全面推開，力爭五年基本完成。

“事實(shí)上，在2002年的第一部《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施之前，部分地區(qū)就已根據(jù)法律規(guī)定開展了土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作，在二輪土地延包過程中向承包農(nóng)戶頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證書。但當(dāng)時(shí)受技術(shù)條件和承包關(guān)系不夠明確的影響， 確權(quán)工作相對(duì)粗糙，承包土地四至不清、權(quán)屬不明、頒證率不高的情況較為普遍。法律實(shí)施后，尤其是2010年之后，按照中央統(tǒng)一部署， 部分地區(qū)重新開啟了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)?！比未簌i表示，在此基礎(chǔ)上，2014和2015連續(xù)兩年的中央一號(hào)文件，又進(jìn)一步對(duì)全面推進(jìn)相關(guān)工作提出了細(xì)化安排和要求。

任大鵬認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的重要意義在于， 首先從法律層面看，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證等證書，是實(shí)現(xiàn)物權(quán)公示公信原則的基本要求。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，需要體現(xiàn)物權(quán)穩(wěn)定性和交易便捷性的特點(diǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證，有利于明確承包方的權(quán)屬邊界和權(quán)利內(nèi)容，有利于及時(shí)解決土地承包糾紛。其次從實(shí)踐層面看，承包農(nóng)民持有該證，意味著其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)能夠得到法律的認(rèn)可與保護(hù)，有利于農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，有利于鼓勵(lì)農(nóng)民在承包土地上的長期投入。再次，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的受讓方而言，可以基于承包方持有該證確認(rèn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的合法性與有效性，進(jìn)而保障土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定性，有利于保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的信賴?yán)妗?/span>

在當(dāng)時(shí)，基于農(nóng)用地“三權(quán)分置”創(chuàng)新性探索激活土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)踐正走向深入。任大鵬表示， 對(duì)承包農(nóng)戶而言，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的基本方式包括租賃、入股或其他方式，在各種土地經(jīng)營權(quán)讓渡形式中，土地經(jīng)營權(quán)入股更有利于承包農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)公平分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。2015年中央一號(hào)文件中“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”，就是通過政策宣講、財(cái)政激勵(lì)等手段，明確農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)可以入股到合作社成為合作社成員，根據(jù)法律規(guī)定和合作社章程分享合作社的盈余；明確土地經(jīng)營權(quán)可以入股到龍頭企業(yè)，是將農(nóng)民享有的土地經(jīng)營權(quán)在合理作價(jià)的基礎(chǔ)上，與龍頭企業(yè)的貨幣出資、實(shí)物出資等形成合理的股權(quán)關(guān)系，農(nóng)民依土地經(jīng)營權(quán)所占比例分享龍頭企業(yè)的利潤。在農(nóng)民收入來源不斷豐富和收入結(jié)構(gòu)日漸變化的背景下，土地經(jīng)營權(quán)入股到合作社和龍頭企業(yè)，是以土地經(jīng)營權(quán)要素化形式保障農(nóng)民土地收益的重要手段。隨后，2017年的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修訂和2018年的《農(nóng)村土地承包法》修正，均對(duì)土地經(jīng)營權(quán)入股作出了更為明確的規(guī)定。

“可以說，在2014和2015連續(xù)兩年中央一號(hào)文件的定調(diào)和指引下，我國農(nóng)村土地制度改革致力于探索現(xiàn)行制度框架下土地要素進(jìn)一步優(yōu)化配置的可能性，加速提振了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，并更進(jìn)一步釋放出農(nóng)村土地要素紅利，拓展著農(nóng)民增收空間?！焙ㄕf。

在當(dāng)時(shí)連續(xù)多年的農(nóng)民收入構(gòu)成中，不難看到，外出務(wù)工收入比重保持著大幅增長，而家庭經(jīng)營收入確呈明顯下降趨勢(shì)。有分析認(rèn)為，農(nóng)民外出就業(yè)流動(dòng)性大，財(cái)產(chǎn)性收入受多重因素制約，轉(zhuǎn)移性收入占比較低， 仍是影響農(nóng)民增收的重要因素?？傮w講，廣大農(nóng)民收入水平仍舊處于低階段、低水平、低基礎(chǔ)之上。

具體看，2013年我國農(nóng)民人均工資性收入為4025元，占人均純收入的45.2%，首次超越家庭經(jīng)營純收入（占比42.6%）成為農(nóng)民收入的主要來源。

農(nóng)業(yè)內(nèi)部與農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的增收空間還有望進(jìn)一步打開，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系切中發(fā)展之需， 2014和2015年中央一號(hào)文件均對(duì)此作出重點(diǎn)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，鼓勵(lì)發(fā)展規(guī)模適度的農(nóng)戶家庭農(nóng)場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社拓寬服務(wù)領(lǐng)域。推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、旅游觀光、文化教育價(jià)值，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。與此同時(shí)，采取財(cái)政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會(huì)化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)范圍等，以期進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力和農(nóng)民創(chuàng)造活力。

同時(shí)，保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格合理水平，也是保障農(nóng)民收入的重要方面，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制正是題中之義。2014年中央一號(hào)文件指出，要繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，在市場(chǎng)價(jià)格過高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者， 切實(shí)保證農(nóng)民收益。

時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在當(dāng)年中央一號(hào)文件情況說明會(huì)上介紹，“中國已經(jīng)連續(xù)11年實(shí)行最低收購價(jià)政策，積累了一些矛盾，因此中央做出的分析就是要對(duì)糧食價(jià)格的形成機(jī)制進(jìn)行改革，改革的方向就是從單純的制定最低收購價(jià)格和實(shí)行糧食的臨時(shí)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)向逐步實(shí)行目標(biāo)價(jià)格。”

他也進(jìn)一步坦言，“到現(xiàn)在，這還是一個(gè)理想狀態(tài)的政策設(shè)計(jì)，要轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)，這中間當(dāng)然有很多溝溝坎坎要過?！?/span>

按照2014年中央一號(hào)文件的細(xì)化安排，更多先行試點(diǎn)隨即有序鋪開，包括啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，開展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款試點(diǎn)。2015年中央一號(hào)文件中又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，總結(jié)新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善補(bǔ)貼方式，降低操作成本，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)足額兌現(xiàn)到農(nóng)戶。

圍繞促農(nóng)增收，2015年中央一號(hào)文件特別在加大惠農(nóng)政策力度方面重點(diǎn)著墨。對(duì)此，胡冰川梳理道，一是通過增加投入，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是健全市場(chǎng)機(jī)制，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)化；三是延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、拓寬農(nóng)村外部增收渠道；四是通過農(nóng)村扶貧開發(fā)加快農(nóng)村貧困人口脫貧致富步伐。

朱俊峰說，上述增收方案內(nèi)外兼具、多措并舉，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。應(yīng)該看到，我國幅員遼闊，各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在較多差異，落地實(shí)踐也正是基于各區(qū)域優(yōu)勢(shì)因地制宜開展。在中西部地區(qū)，積極挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的增收潛力，著力構(gòu)建沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)接平臺(tái)，擴(kuò)大沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)氐目赡苄?，以增加農(nóng)民的工資性收入。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，大力推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新路徑，提升農(nóng)業(yè)附加值，同時(shí)加大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革力度，進(jìn)一步激活農(nóng)村要素資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

繁榮農(nóng)村：“物的新農(nóng)村” 和“人的新農(nóng)村”建設(shè)并進(jìn)

2014年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議指明，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加快改善人居環(huán)境，提高農(nóng)民素質(zhì)，推動(dòng)“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進(jìn)。這是中央繼“人的城鎮(zhèn)化”之后首次提出要建設(shè)“人的新農(nóng)村”。

“人的新農(nóng)村”這一重要表述的提出，凸顯了黨中央對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)的更高要求和民本初心的堅(jiān)守。

有評(píng)論指出，黨的十六屆五中全會(huì)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，已經(jīng)體現(xiàn)了對(duì)于“人”的關(guān)注與重視，但“人的新農(nóng)村”這一簡潔有力的概括，使原有內(nèi)涵更具象鮮明，只有貫注了人本主義和人文精神的“人的新農(nóng)村”，才能更好呈現(xiàn)新農(nóng)村的本質(zhì)。“人的新農(nóng)村”與“物的新農(nóng)村”二者有機(jī)統(tǒng)一，才是新農(nóng)村建設(shè)的價(jià)值追求，才能確保新農(nóng)村建設(shè)不偏離正確的方向和軌道。

實(shí)際上，長期以來，我國新農(nóng)村建設(shè)更多傾向于“物的新農(nóng)村”，而對(duì)“人的新農(nóng)村”關(guān)注不夠、建設(shè)相對(duì)滯后。朱俊峰說， “人的新農(nóng)村”重點(diǎn)涉及農(nóng)村留守老人、兒童、婦女的關(guān)愛服務(wù)體系，農(nóng)村傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承， 農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)等諸多方面。

隨后發(fā)布的2015年中央一號(hào)文件，便進(jìn)一步鎖定了“人的新農(nóng)村” 這項(xiàng)改革側(cè)重。“具體體現(xiàn)在拓展重大文化惠民項(xiàng)目服務(wù)‘三農(nóng)’內(nèi)容；全面改善農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，提高農(nóng)村學(xué)校教學(xué)質(zhì)量；建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)籌資機(jī)制，同步提高人均財(cái)政補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高實(shí)際報(bào)銷水平；推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治等細(xì)節(jié)要求中?！焙ㄅe例說。

朱俊峰表示，此外，2015年中央一號(hào)文件還針對(duì)性地提出了加強(qiáng)農(nóng)村思想道德、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的工作重點(diǎn)，包括圍繞培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，深入開展中國特色社會(huì)主義和“中國夢(mèng)”宣傳教育， 廣泛開展形勢(shì)政策宣傳教育，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，提升農(nóng)村社會(huì)文明程度，凝聚起建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的強(qiáng)大精神力量。倡導(dǎo)文藝工作者深入農(nóng)村，創(chuàng)作富有鄉(xiāng)土氣息、謳歌農(nóng)村時(shí)代變遷的優(yōu)秀文藝作品，提供健康有益、喜聞樂見的文化服務(wù)。創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，弘揚(yáng)善行義舉，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明。

與道德建設(shè)緊密結(jié)合的法治建設(shè)，同樣被推向了改革議題的中心。不難發(fā)現(xiàn)，2015年中央一號(hào)文件中首次大篇幅聚焦農(nóng)村基層法治，旨在以法治思維和法治方式為深水區(qū)的“三農(nóng)”改革保駕護(hù)航。

任大鵬強(qiáng)調(diào)，全面依法治國，意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作也必須在法治的軌道上推進(jìn)。從立法角度看，將黨和國家行之有效的重大政策轉(zhuǎn)化為法律，是政策的定型化、穩(wěn)定化和可操作的過程。從實(shí)踐層面看，一些重大的農(nóng)村改革，包括農(nóng)村土地制度完善、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)壯大與規(guī)范運(yùn)行、糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全、農(nóng)業(yè)生物安全、種業(yè)安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村基層組織建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障制度、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面，都需要相關(guān)法律的支撐和監(jiān)管。

他繼而表示，2015年中央一號(hào)文件著眼的農(nóng)村法治建設(shè)內(nèi)容， 既包含“三農(nóng)”法律制度的健全， 保障各項(xiàng)改革于法有據(jù)；也涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政執(zhí)法和司法體系的改進(jìn)，健全執(zhí)法體系、推進(jìn)綜合執(zhí)法改革、提升執(zhí)法能力、提高執(zhí)法效率， 建立健全多元糾紛解決機(jī)制，公平、便捷解決各類矛盾和糾紛，保障當(dāng)事人合法權(quán)益；與此同時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)化各類相關(guān)主體法治觀念，以引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)尊法學(xué)法守法用法的意識(shí)。

以改革為路徑，實(shí)踐創(chuàng)新與理論創(chuàng)新相互激蕩，將迸發(fā)與融匯接續(xù)前行的攻堅(jiān)合力。

胡冰川說，2014和2015連續(xù)兩年的中央一號(hào)文件，基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的階段性特征和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)， 著力破除各方面體制機(jī)制弊端，努力在提高糧食生產(chǎn)能力上挖掘新潛力，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上開辟新途徑，在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破，在促進(jìn)農(nóng)民增收上獲得新成效，在建設(shè)新農(nóng)村上邁出新步伐， 致力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場(chǎng)競爭力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。其所處的宏觀改革背景， 是我國經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的新常態(tài)。從農(nóng)業(yè)行業(yè)來看，居民食物消費(fèi)水平的進(jìn)一步提升對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出更高要求，而城鎮(zhèn)化、工業(yè)化帶來的人口遷移也在快速改變傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)。面對(duì)新形勢(shì)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)自然成為發(fā)展目標(biāo)，在生產(chǎn)關(guān)系層面，通過改革方式增加制度供給就成為了必然選擇。這期間，由農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)為代表的農(nóng)村綜合改革， 以“土地流轉(zhuǎn)+社會(huì)化服務(wù)”形式為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建等， 進(jìn)一步為“三農(nóng)”領(lǐng)域全面深化改革走向縱深，提供積極示范、贏取戰(zhàn)略主動(dòng)、續(xù)添發(fā)展動(dòng)力。